법사회학 레포트 다시 올립니다.
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작성자 이동주 작성일13-06-24 10:19 조회6,901회 댓글0건관련링크
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법사회학 레포트 법학과(야) 20012172 3학년 이동주
목 차
제 1 장 서 론
제 1 절 한국사회에 대한 인식
제 2 절 대상의 범위와 방법
제 2 장 부정부패에 관한 이론적 고찰
제 1 절 부패의 개념
제 2 절 부패의 영향
제 3 절 부패에 대한 접근방법
제 4 절 공무원 부패의 유형
제 3 장 공무원 부패의 실태
제 1 절 공무원 징계 통계를 통해 본 부패 실태
제 2 절 주요 죄명별 공무원 범죄 통계와 범죄자 검찰처리현황
제 4 장 조선시대의 공무원 범죄
제 1 절 조선시대의 공무원 범죄형태(정조시대)
제 2 절 공무원 범죄의 처벌
제 5 장 공무원 부패의 원인과 방지방안
제 1 절 공무원 부패의 원인
제 2 절 공무원 부패 방지방안
제 6 장 결 론
본문
제 1 장 서 론
제 1 절 한국사회에 대한 인식
최근 한국 사회는 세계에 추한 모습을 지닌 사회로 알려졌다.‘부패공화국’, ‘사고공화국’,‘폭력공화국’이니 하는 것이 바로 그렇다. 그 중 부패공화국이라는 표현은 한국사회에 부패가 구조적으로 만연되어 있어서 무엇 하나 정상적으로 행할 수 없는 현실을 두고 일컫는 말로서, 공직사회의 부정부패와 관련된 뇌물수수, 인?허가업무나 청탁과 관련된 검은 돈 뒷거래, 이른바 급행료 챙기기 등 고질적인 관행을 빈정거리는 의미라고 볼 수 있다.
이처럼 한국사회에 만연된 부정부패현상은 어제오늘의 일이 아니며, 또한 어느 특정 부문에서만 찾아볼 수 있는 국부적인 현상도 아니다. 일종의 부패문화적인 현상으로서 오랫동안 관행화되고 생활양식화 되어 있는 심각한 사회문제라고 볼 수 있다. 또한 정치?경제?사회?문화 등의 모든 부문과 전 국민에 걸쳐 광범위하게 확산되어 있는 구조적이고도 복합적인 사회병리현상이라고 할 수 있다.
2001년 국제투명성기구(Transparency International)가 조사?발표한 바에 따르면, 한국은 부패지수가 5.0로 159개국 가운데 40위를 차지했다고 밝혔다. 이는 지난해 4.5점으로 146개국 가운데 47위를 차지한데 비해 평점과 순위 양면에서 나아졌으나 같은 아시아권의 싱가포르(9.4, 5위), 홍콩(8.3, 15위), 일본(7.3, 21위), 말레이시아(5.1, 39위)에 비하면 여전히 뒤떨어진 것이다.
이 보고서는 바로 이러한 문제의식을 갖고 한국사회에 구조화되어 있는 부정부패에 대하여 고찰하려는 것이다.
제 2 절 대상 범위와 방법
본 보고서의 대상은 우리나라 행정관료의 부패문제에 국한시키고자 한다. 사회전체로 볼 때 부패의 주체는 어느 분야에나 존재하고 있으나, 행정관료의 부패문제에 국한시키는 이유는 행정국가시대에 있어서 관료의 권력이 크게 증대되고 관료의 역할이 국가발전의 주도적 역할을 수행하여 타분야의 규범이 될 수 있으므로 행정관료의 부패는 반드시 근절시켜야 될 중요하고 절실한 과제이기 때문이다.
본 보고서에서는 「공무원」이라는 용어 이외에 「관료」,「관리」,「공직자」등의 용어가 사용되고 있으나 모두가 같은 의미로 사용하고자 한다. 그리고 공무원의 의미로서는 공무를 수행함에 당하는 넓은 의미의 공무원을 지칭하는 것으로 전체공무원, 즉 중앙과 지방 할 것 없이 행정?입법?사법기관의 모든 공무원을 대상으로 하여 직급별로는 정규공무원뿐만 아니라 임시적 및 고용직, 직위 고하를 막론하고 모두 포함한다.
그리고 부정부패를 본 보고서에서는 포괄적으로 해석하여 공무원의 직무와 관련된 비위행태를 공무원의 부정부패로 보고자 한다. 구체적으로 공무원의 부정부패는 공무원법에 규정된 공무원의 의무를 위반하는 경우와 공무원의 직무수행에 있어서의 부정행위, 부정직, 비논리적 행태, 권력남용행위, 합법성의 결여, 소극적?무사안일적인 자세, 사회적 병리현상의 요인이 되고 국가나 사회적으로 비난과 처벌의 대상이 되는 것을 포함하였다.
또한 조선시대의 공무원범죄의 처벌과 비교하여 앞으로의 대응방안을 연구하고자 한다.
제 2 장 부정부패에 관한 이론적 고찰
제 1 절 부패의 개념
부패의 개념을 정의하는 일은 매우 어려운 일이다. 그 이유는 시각?관점?기준 및 접근방법 등 다양한 요인들이 개념 정의에 작용하여 일률적인 규정에 한계가 있기 때문이다. 더욱이 부패의 개념 자체가 사회마다 다르며, 그 내용에 있어서도 국가별?계층별?시기별로 동일하지 않은 측면도 있다.
이렇게 부패 개념이 다양하게 나타나는 것은 부패의 동태적인 성격으로 인해 시대적 변화 혹은 장소적인 변화에 매우 민감하게 반응하기 때문이다. 이로 인해 공무원 부패는 특정국가?특정사회의 정치제도, 국민의 가치관과 도덕성 그리고 사회적 경향 등 제변수에 따라 그 양상이 다르게 나타날 수 밖에 없다.
다음의 <표 1>과 같이 다양한 개념 규정에도 불구하고 많은 학자들은 부패행위를 ‘규범으로부터의 탈출’ 이라고 공통적으로 말하고 있으며, 이를 관료들의 행태 중심으로 규정하면 ‘부패 행위란 관료들이 사적 이익이나 기타 어떤 목적을 위해 공적인 직권을 남용하거나 그 지위와 관련된 법적?사회적 규범으로부터 일탈하는 행위’라고 정의하고 있다. 요컨대 공무원 부패는 관료의 직무와 관련된 부정행위이며, 사적 이익을 추구하고, 의도적이며, 공익을 침해하는 행위라고 정의할 수 있다.
부패와 비슷한 개념으로 흔히 사용하는 단어들을 보면 부조리?비위?부정?오직?독직 등이 있는데, 부정(graft)과 부패(corruption)의 합성어인 ‘부정부패’라는 단어가 포괄적인 의미에서의 부패현상을 나타내는 말로서 일상생활에서 가장 흔히 사용한다.
부정은 공적인 직권이나 행정수단을 사적으로 이용하는 것으로 불공정?비행?위법?부정직 등을 의미하고, 부패는 보다 직권남용을 통해 가외수입이나 이득을 취하거나 사회공익을 위반하는 윤리적 행위를 포괄하는 적극적?심리적 요소에 많은 비중을 두고 있다.
그러나 현실적으로 부정과 부패란 용어는 명확한 개념적 구별 없이 통용되고 있는 것으로서 본 논문에서도 구별 없이 사용하였다.
< 표 1 > 부패에 관한 개념 규정
제 2 절 부패의 영향
부패의 결과가 어떠한 영향을 주는가 하는 문제는 순기능면에서 보는 긍정적인 차원과 역기능적 차원에서 보는 부정적인 견해가 대립된다. 물론 많은 경우 부패의 해악적인 효과에 더 큰 비중을 두고 있지만, 특정한 시점과 상황하에서는 부패가 다소 유익한 효과를 지닐 수 있다는 부패의 순기능도 실상 상당한 설득력이 있어 보이는 것도 사실이다. 대표적인 학자로 Bayley는 부패의 영향을 동전의 양면으로 보고 있다. 그에 의하면 발전도상국에 있어서 부패는 현대의 경제?사회적 체계의 발전에 반드시 상충되지 않으며, 적어도 부분적으로는 사회발전에 유익한 기능을 수행한다는 것이다.
먼저, 기능적인 측면의 주장을 살펴보면, 정치적 머신(political machines)에 대한 사회적 접근을 시도한 Merton과 암시장 관료제의 경제적 모형을 도출한 Tilman은 부패를 근대화에 연관된 어떤 문제에 대한 제한된 해결책을 제시는 것으로 보고 있다. 또한 정치발전의 분석적인 측면에서 Scott와 Huntington은 급격한 변화와 제도적인 쇠퇴를 경험하고 있는 체제하에서의 안정화하려는 세력 혹은 보수적인 세력에 연계된 것으로 부패를 간주하고 있어 정부의 공식적인 기구에 의해 적절하게 형성되지 못한 공공영역에 부정부패의 긍정적인 기능이 있다는 것을 지적한다. 더욱이 Schwartz도 부패는 제도적인 취약성에 대한 해결책을 제공하며 그리고 제도적인 개혁에 대한 대안책으로써 지속할 수 있다고 주장한다. 또한 개발도상국에서는 사기업을 조장하는데 도움을 줄 수 있으며, 신분제도를 타파할 수 있게 하며, 경제적인 부를 필요로 하는 능력 있는 젊은 사람을 공직에 채용하는 유인으로 작용할 수 있어 관료제의 질을 향상하는데 도움을 줄 수 있다는 것이다.
이러한 주장의 요지는 다음과 같다. 첫째, 부패가 경제발전을 이룩하는데 도움을 준다. 둘째, 부패가 국민통합에 기여한다. 셋째, 부패가 정부의 정통성과 능력을 높여준다. 넷째, 불균형한 소득의 격차를 완화시킨다. 다섯째, 기존의 행정기구나 제도의 미비점을 보완해주거나 혹은 행정기구나 제도의 개혁을 위한 완충적인 역할을 한다.
이상과 같이 부패가 국가?사회발전의 촉진기능을 발휘할 수 있다고도 하나, 그것은 국가?사회발전의 개념을 잘못 인식한데서 연유한다. 참다운 발전은 과정 자체를 포함한 합리적이고 정의로운 발전이어야 한다. 따라서 부패를 이유로 한 발전은 참다운 발전일 수 없다.
이에 부패의 순기능 이론에 대한 비판을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 부정부패는 경제발전을 저해한다. 소위 급행료형의 사소한 부패가 번잡한 행정절차를 통과케 해주는 윤활유적인 역할을 한다고 해도 그러한 부패행위는 관료들로 하여금 다시 그같은 것을 기대하게 함으로써 당연히 해주어야 할 일도 해주지 않게 하는 결과를 낳아 행정절차를 더욱 번잡하게 만들어 행정의 무능을 초래하고 결과적으로 경제발전을 저해한다.
둘째, 부정부패는 정부가 정책결정의 기준을 설정해 놓았을 때 정부가 추구하는 목표달성을 어렵게 만든다. Myrdal에 의하면 부패가 만연되어 있는 곳에서는 불합리성은 물론 비능률성 및 타성 때문에 의사결정과정과 계획 달성이 방해된다고 주장한다.
셋째, 부정부패는 행정비의 인상, 자본의 손실, 공공목적을 위해서 지출되는 총경비의 삭감을 가져온다.
넷째, 부정부패는 성실하고 정직한 공무원과 국민의 사기를 저하시키고, 근무의욕과 기업의욕의 좌절을 가져온다.
다섯째, 부정부패는 비정상적인 소득이 사치성 물량주의적 분위기의 확산으로 연결되어 심각한 문제를 유발한다.
여섯째, 부정부패는 사회의 기강이 문란해지고 정부에 대한 신뢰도가 낮아지며 정권의 정당성?정통성이 상실될 수가 있다.
이러한 측면에서 부정부패는 각종 정부정책에 대한 병리현상의 온상이 되며, 무한경쟁의 세계화에서 선진국 경제에 예속되거나 뒤쳐지는 적신호로 작용한다. 더욱이 정부의 합법성마저 파괴할 위험성이 있는 것이다. 그러나 위와 같은 긍정적인 측면과 부정적인 측면은 부패에 대한 태도, 부패 행위에 대한 사회적 및 제도적 견제 및 억제책의 존재 등에 따라 달리 나타날 수 있다.
제 3 절 부패에 대한 접근방법
부패를 보는 시각이나 연구하는 방법은 단 하나의 변수에 의해 결정되는 것이 아니라 여러 다양한 변수에 의해서 결정되기 때문에 연구자가 취하는 입장에 따라 다양할 수 있다.
다음의 <표 2>와 같은 공무원 부패에 대한 다양한 접근법을 본 연구에서는 개인적?윤리적, 사회?문화적, 제도적 그리고 체제론적 접근법으로 정리하여 논하고자 한다.
1. 개인적?윤리적 접근방법
개인적?윤리적 접근방법에서의 부패는 개인의 행동결과이며, 그 부패에 개입된 사람의 특정한 품성?성격 그리고 탐욕 등이 부패를 유도한다고 보는 입장이다. 즉 개인의 성격이라든가 독특한 습성과 윤리가 부패 행태와 밀접한 관련이 있다고 보는 것이다. 또한 인간에게는 결코 충족되지 않는 욕망이 있어서 강력한 제재를 받지 않게 되면 부패하기 쉽다는 것이 이 접근방법의 기본전제이다. 따라서 이 접근방법에 의하면 부패는 자질이 부족한 사람들이 권력이나 공직을 얻었을 때 발생하고, 이러한 비도덕적 행위는 당연히 처벌받아야 된다.
2. 사회?문화적 접근방법
사회?문화적 접근방법에서 부패란 기본적으로 그 조직과 사회를 둘러싼 문화와 매우 밀접한 것으로, 특정한 지배 관습이나 경험적 습성 등이 부패를 조장하는 것으로 인식하고 있다. 따라서 조직 외적으로는 조직이 활동하고 있는 사회에 뿌리내리고 있는 문화 내지는 관례로부터 부패의 원인을 찾고, 또 다른 한편으로는 조직 내적 측면에서 부패 및 부패 행위자에 대한 관리자 및 구성원의 시각과 접근, 그리고 조직의 관행?절차 및 행태 유형에 관한 구성원들의 인식과 조직풍토에서 부패의 원인을 찾고 그 해소방안을 모색하는 것이다.
< 표 2 > 부패에 관한 제접근법
3. 법?제도적 접근방법
법?제도적 접근방법에서는 제도 혹은 법률에 문제가 있기 때문에 부패가 발생한다는 입장이다. 즉 부패는 개인의 특성이나 조직 및 사회의 문화적 특성에서 비롯되기보다는 오히려 정부가 업무수행의 근거로서 마련한 법과 제도 혹은 그 운영 절차상에서 유발되는 것이다. 특히 합리적인 통제 장치의 존재와 이에 대한 적절한 운용은 관료부패를 억제?통제함에 있어 어느 수단보다도 중요한 의미를 지니고 있다고 본다. 따라서 이러한 수단의 미비나 운용상의 결함은 단순히 행정부 내적인 변수에 의해서만이 아니라 외부적 조건의 영향을 상당히 받는다는 점에서 관료부패를 논함에 있어 매우 중요한 부분이라고 할 수 있다.
4. 체제론적 접근방법
체제적 접근방법에서는 부패를 공무원의 개인 수준에서만 설명하기보다는, 다른 요소와의 상호작용 속에서 설명하고자 한다. 정부와 국민 혹은 타 부문과의 상호작용의 결과로 보고 있다. 정부 혹은 관료가 단독으로 고립되어 활동하지 않기에 수많은 이해관계자들과 기관 등의 다양한 요구와 압력 등에 의해 특정한 행위나 활동이 결정될 수 밖에 없다. 따라서 부패현상을 개인이나 제도의 결함?실패로 보기보다는 보다 중립적이고 분석적 시각에서 ‘하나의 바람직하지 못한 영향’으로 인식하고 있다.
이들 접근방법들은 서로 배타적인 것은 아니며 일정 부분 공유되는 부분이 있기 때문에, 하나의 접근방법을 선택한다 하여도 이것이 부패사례의 모든 내용을 포괄할 수 없음은 분명하다. 다만 상대적인 설명력의 차이에 따른 선택이 가능할 뿐이다. 중요한 것은 일정한 성격을 지닌 부패와 이를 분석하는 도구가 적절히 조화될 때보다 정확한 분석이 가능하다는 것이다.
제 4 절 공무원 부패의 유형
공무원 부패 유형 분류 또한 국가와 그 나라의 정치?경제?사회?문화 등의 차이와 연구자의 시각에 따라 다양한 분류가 이루어진다. 이러한 분류로써 부패의 개념 및 현상을 보다 잘 이해하고 분석에 도움을 줄 수 있을 것이라 본다. 이렇게 다양한 공무원 부정부패의 유형은 헤아릴 수 없이 많은 형태이기에 공무원 부정부패가 사회적 병리현상의 원인이 되고 하나의 범죄를 구성하는 부분에서만 유형을 분류하고자 한다.
1. 부패주체에 의한 분류
(1) 정권주체의 분류
부패의 주체가 정권인 경우로 이러한 정권단위의 부패는 대부분 독재국가의 독재자나 그 추종자들에 의해 이루어지며 대체로 정권의 정통성이나 통치자체가 열악한 정권에 의해 자행된다. 또한 독재국가에서의 정치자금의 조달방법?과정에서 부패가 조성되며 이러한 정치자금은 주로 이권의 매매와 관련된 것으로 정치자금조달을 위한 부패이다. 선거와 관련된 경우는 정치부패의 골격을 이루고 있고 타락선거의 전형적인 모습인 상대 후보에 대한 테러, 비방, 허위선전 및 악성루머 유포 등으로 나타난다.
(2) 기관주체의 분류
부패의 행태를 살펴보면 대체적으로 1인이 주체가 되는 경우가 많으나, 행정기관이 주체가 되는 경우는 지나치게 비현실적인 보수체계와 현실과 동떨어진 행정관리 기준하에 있을 경우 많이 발생한다 하겠다.
이러한 경우의 부정은 소속기관의 구성원들 사이에 공공연한 비밀로 구성원들에게서 사실상 죄의식을 기대하기 어려운 것이 대부분이며 따라서 이러한 부패형태에 대해서 부정행위로 간주하지 않고 전부터 이어져온 관행으로 여겨 부정이라 생각하지 않는 사람도 있다.
(3) 권력부패와 관료부패
일반적으로 부패는 관료와 연관이 있으나, 일반국민과 매스컴에 의해서 정치인이나 고위관료가 포함된 부패를 권력부패라 하며 이는 국가발전에 악영향을 미친다. 이러한 과정 즉, 정치자금 조달과 그 사용과정에서 정치인이나 관료의 사익을 위해 유용되는 양상을 보이기도 한다.
행정부패 또는 관료부패라 함은 정치인, 고위관료가 관련된 형태의 부패 즉, 권력부패를 제외한 일반공무원과 연계된 형태의 부패를 일컫는다.
2. 부패수단에 의한 분류
(1) 정실형 부패
정실형 부패는 공적인 업무를 처리함에 있어 사적인 이익을 인정하고 특정 개인이나 집단에 대한 사적 이익을 위해 국가기구 내지는 행정수단이 이용되는 경우를 말한다. 이는 호의나 배려에 대한 감사로 여기는 경우가 많고 금전이 수반되지 않는 경우 또한 많으며, 금전의 수수시 금액이 소액인 경우가 대부분이나 대규모화, 구조화, 거래형 구조로 변환되는 경우도 있다.
(2) 위협형 부패
이는 갈취형 또는 공갈형 부패로 처음부터 불법행위로서 상대방에게 불리한 결정이나 조치를 예방하거나 이러한 조치나 결정을 구실로 직?간접으로 금품을 요구하는 것이다. 이러한 형태는 일반적으로 민주화의 정도가 낮은 권위적 사회와 행정처리기준이나 절차가 지나치게 비현실적인 경우에 발생하는 것이 일반적이고 공공업무의 처리기준과 절차의 객관화 정도가 낮음으로 인해 공무원의 자유재량권이 지나치게 큰 데서 기인하기도 한다.
(3) 사기형 부패
이것은 대부분이 형법상 공무원 범죄로서 소추가 되는 노골적이며 명백한 범죄의 성격을 내포하며 공무원이 그 지위를 이용한 사기와 횡령을 동반한 부패에 해당한다. 이는 감독자 또는 상급자의 철저한 감시와 적절한 감독에 의해 예방과 적발이 가능한 부패이다.
(4) 거래형 부패
공무원 부패의 전형적인 형태로 예를 들면 행정조직내의 상납, 시민?사조직으로부터의 뇌물, 행정조직과 시민 혹은 비행정조직간의 리베이트(revate), 시민이 제외된 행정조직과 비행정조직간의 유착에 의한 부패를 들 수 있다. 이러한 뇌물 또는 리베이트가 유발하는 부정적인 측면은 의사결정과정에 있어서 정상적인 의사결정을 어렵게 한다는 것이다.
3. 부패형태에 의한 분류
(1) 생계형 부패
생계형 부패란 하위직 공무원이 정당한 보수만으로는 기본적 생활을 영위하는데 위협을 느껴 양심의 가책을 느끼면서 부정행위를 하며 이에 따른 부정소득으로 기본적인 가계의 적자를 보충해 가는 부패 행위이다.
(2) 치부형 부패
생계형 부패를 벗어나 공직자들이 공직을 치부와 축재의 수단으로 고의적으로 공직수행 상대방을 유인, 위협하여 고액을 수수하는 등 부정소득으로 치부하는 부패형태를 말한다.
(3) 권력형 부패
권력형 부패는 처음부터 법을 무시하고 거액의 이권을 착복하는 부패행위로서 법을 교묘하게 이용하여 사익을 도모하는 부패행위를 말한다. 이러한 권력형 부패는 생계형 부패, 치부형 부패를 일으키게 하는 큰 요인이라 할 수 있으며 또한 국가와 사회에 큰 영향을 미친다고 할 수 있다. 권력형 부패의 뒷면에는 정권의 추종자들이 많기 때문에 부패의 비리를 밝혀 내는데 상당한 어려움이 따르며 실제로 권력형 부패를 방지하고 억제하는 공직자조차 권력형 부패를 저지르기 때문에 세상에 밝혀지는 것이 다소 어려움이 있다.
제 3 장 공무원 부패의 실태
공직사회의 부정부패에 관련된 공식통계가 실제로 존재하는 모든 부정부패행위를 반영하는 것은 아니지만, 발생하는 부정부패건수의 일부분을 일정한 비율로 반영한다고 가정한다면, 통계상 수치의 증감변동으로부터 공직사회의 부정부패의 성격과 경향을 파악할 수 있을 것이다.
본 본고서에서는 「행정자치부 통계연보」와 「범죄백서」를 이용하여 공직사회의 부정부패실태를 파악하고자 한다.
제 1 절 공무원 징계 통계를 통해 본 부패 실태
1. 연도별 공무원 징계 통계
< 표 3 > 연도별 공무원 징계 통계 (단위 : 명)
자료 : 행정자치부, 「행정자치부 통계연보 통권 제4호」, 2001, p.174
<표 3>에서 연도별 징계 통계를 보면 우리 나라 공무원의 징계합계는 1980년 이후 조금씩 감소하는 추세를 나타내고 있다. 이후 1987년에는 2,991명으로 징계 공무원의 합계가 가장 낮은 수치를 기록하고 있다. 이런 현상은 공무원사회와 국가발전을 위해서도 바람직한 현상이라고 할 수 있고 공무원의 징계통계가 가장 낮았던 이유는 정부의 의지와 사회정화운동과 공무원 사회의 의식개혁의 노력이라 할 수 있다. 그러나 1987년 이후 다시 증가추세를 나타내고 있는데 표에서도 알 수 있듯이 가장 많은 징계를 받은 공무원은 지방공무원과 경찰?소방공무원으로 나타났다.
국가공무원의 경우 계속 감소추세를 보이고 있고 1989년에는 가장 낮은 646명이 징계를 받았으나 1994년에는 1,447명으로 증가하였으며 1996년에는 다시 744명으로 감소하였다.
지방공무원의 경우 계속 감소추세를 보이고 있으나 1993년에는 가장 많은 3,392명이 징계를 받았으며 1996년에는 1,825명이 징계를 받아 1995년의 2,143명보다 조금 감소하였다.
경찰?소방공무원은 1980년 이후 조금씩 감소 추세이나 1989년 이후 다시 증가하였다. 경찰?소방공무원의 징계 통계는 다른 공무원들에 비해 상대적으로 높은 수치를 나타내고 있다.
교육 공무원의 징계 통계는 다른 공무원들에 비해 미미한 편이지만 사회에서 물의를 빚고 있는 교사의 촌지요구는 교육공무원 부패의 한 단면을 나타내는 예라고 할 수 있다.
또 적발되지 않은 공무원의 비리 역시 무시할 수 없으며 통계표에 나타난 수치보다 더 많은 공무원의 부패가 있을 가능성을 간과해서는 안 된다.
2. 징계양정별 통계
< 표 4 > 징계양정별 통계 (2000. 1. 1～12. 31, 단위：명)
자료 : 행정자치부, 「행정자치부 통계연보 통권 제4호」, 2001, p.175
우리 나라에서 부패한 공무원이 처벌을 받을 경우 제일 무거운 징계는 파면으로 볼 수 있는데 2000년 한해 동안의 부패한 공무원의 징계양정별 통계는 위의 <표 4>와 같다.
징계유형은 파면, 해임, 정직, 감봉, 견책 등이 있는데 파면을 당한 공무원은 전체 징계자수 4,507명 중에 318명으로 나타나 다른 징계유형에 비해 낮은 수치를 보이고 있다. 공무원별로 보면, 국가 공무원이 179명, 지방 공무원이 62명, 경찰?소방 공무원이 77명으로 국가 공무원의 수가 가장 높았다.
또 <표 4>에서 보는 바와 같이 직접 민원인과 관계가 있는 지방 공무원, 경찰?소방 공무원 등이 비리사실이 현저히 많이 나타나고 있는 것을 알 수 있다. 그리고 징계의 정도도 감봉과 견책 정도로 약하기 때문에 부패의 발생원인이 높아간다고 할 수 있다.
3. 비위유형별 통계
< 표 5 > 비위유형별 통계 (2000. 1. 1～12. 31, 단위：명)
자료 : 행정자치부, 「행정자치부 통계연보 통권 제4호」, 2001, p.176
2000년 한해 동안에 비위와 관련하여 징계를 받은 공무원의 합계는 4,507명으로 나타나고 있는데, 이중 가장 많은 비위유형은 품위손상으로 1,454명, 그 다음으로는 복무규정 위배로 1,010명에 달한다.
공무원별로 보면 국가공무원의 경우 가장 많은 비위유형은 품위손상으로 징계자 총수 856명 중 293명으로 가장 많으며, 지방공무원은 품위손상이 804명, 교육공무원의 경우는 품위손상이 70명, 경찰?소방 공무원은 복무규정 위배가 668명으로 나타났다. 참고로 다음의 <표 6>은 중앙징계위원회의 운영 실적을 나타내는 것이다.
< 표 6 > 중앙징계위원회 운영 실적
자료 : 행정자치부, 「행정자치부 통계연보 통권 제4호」, 2001, p.177
제 2 절 주요 죄명별 공무원 범죄 통계와 범죄자 검찰처리현황
1. 공무원 범죄자 주요 죄명별 부패 실태
여기의 공무원범죄는 공무원이 그 직무에 관하여 범한 범죄와 공무원이 그 직무와 관계없이 범한 죄, 즉 공무원이라는 신분을 가지고 있는 자가 범한 모든 범죄를 그 대상으로 한다.
<표 7>은 지난 1995년～1999년 공무원범죄 인원의 주요죄명별 추이를 나타낸 것으로 1995년 이래 계속 감소하다가 1998년에는 13,490명으로 전년대비 1,334명 11.0%가 증가하였는데 이는 1998년의 부정부패척결 수사 등으로 인한 것으로 분석되고 1999년에는 다시 12,689명으로 5.9% 감소하고 있다.
1999년의 경우 죄명별로는 교통사고처리 특례법 위반이 4,483명으로 전체의 35.3%를 차지하여 가장 많은 점유율을 나타내고 있고, 그 다음이 폭력행위등 처벌에 관한 법률위반 1,336명 10.5%, 문서범죄가 783명 6.2%, 직무유기죄 570명 4.5%, 수뢰죄 471명 3.7%, 직권남용 202명 1.6% 순으로 나타나고 있다.
< 표 7 > 공무원범죄자 주요죄명별 인원 (1995년～1999년)
자료 : 1. 법무연수원, http://www.lrti.go.kr/, 「범죄백서」, 2000
2. ( ) 안은 분포백분율.
공무원범죄중 죄명상 직무와 관련되는 것으로 판단되는 직무유기, 직권남용, 수뢰, 문서범죄의 범죄자인원을 보면 1999년의 경우 2,026명으로 전체 발생인원의 약 16.0%에 해당하는 것으로 나타나고 있으며 1998년의 993명에 비하여 204% 급증한 것으로 나타나고 있다.
2. 공무원 범죄자에 대한 검찰처리현황
1995년～1999년 공무원범죄자에 대한 검찰처리현황을 보면 <표 8>과 같다.
< 표 8 > 공무원범죄 검찰처리 현황 (1995년～1999년) (단위 : 명)
자료 : 1. 법무연수원, http://www.lrti.go.kr, 「범죄백서」, 2000
2. ( ) 안은 분포백분율.
1999년의 경우 처리인원 총 12,689명 중 5,177명에 대하여 공소가 제기되어 기소율은 40.7%인 것으로 나타났는 바, 공무원범죄자의 6.3%에 해당하는 804명에 대하여 공판이 청구되었고, 34.4%에 해당하는 4,373명에 대하여 약식명령이 청구되었다.
지난 5년간의 사건처리비율의 추이를 보면 기소율의 경우 1995년 44.2%, 1996년 46.5%, 1997년 51.1%로 증가추세를 보이다가 1998년에는 50.4%로, 1999년에는 40.7%로 감소하였다. 기소유예처분된 인원의 비율은 1995년에 9.5%에서 1997년까지는 조금씩 낮아지는 추세를 보였으나 1999년에는 16.5%로 1998년도에 비하여 703건 증가하였다.
전체범죄와 비교하여 볼 때 공무원 범죄에 있어서는 기소율(40.7%, 전체 51.8%)이 낮고 상대적으로 불기소율(59.0%, 전체 47.0%)이 높은 것으로 나타나고 있는 바, 이것은 공무원범죄의 경우 범죄사실이 인정되면 파면 등 징계처분이 수반되므로 경미한 범죄사실에 대하여는 기소유예처분을 하는 경우가 많을 뿐만 아니라 확실한 증거 없이 공무원을 고소, 고발하는 사례가 적지 않아 혐의 없음 처분의 비율이 높은 데에 그 원인이 있는 것으로 보인다.
제 4 장 조선시대의 공무원 범죄
제 1 절 조선시대의 공무원 범죄형태(정조시대)
정조시대의 공무원 범죄에 대하여 어사사목에서 살펴보면 흉년구제 14건, 형벌남용 5건, 교도행정 3건, 옥사체수?오판?원통한재판 2건, 횡령 ? 허위보고 ? 모리행위(수령, 영장범죄) 3건, 불법행위(알선공무원) 3건, 위법행위(위법징수, 왕명받은 공무원집행시 위법행위 ? 환곡수수시위법행위) 3건, 어민침해 : 어민억압 2건, 업무나태(영장 ? 토포사) 2건, 식리 ? 모리행위 1건, 직권남용 1건, 찰방수뢰 1건등의 조문으로 구성되어 있다. 이렇게 보는 것처럼 조선시대의 공무원의 범죄행위도 그 형태만이 시대 상황에 따라 조금 다른 뿐이지 근본은 크게 다르다고 할 수 없다.
흉년구제에 관해서는 부정확한 구호대상자의 선발, 불공평한 분배행위가 있었고, 흉년에 죽어가는 사람이 있는 곳에 유람을 가능 공직자들의 민폐행위와 역마를 함부로 타는 행위 등이 있었다. 형벌의 남용으로는 관장, 형벌도구위반, 법전위반, 흠율덕의의 형벌도구규정위반, 형벌도구규정위반 등이 있었다. 횡령 ? 허위보고 ? 모리행위 등은 수령의 범죄로써 곡식장부를 허위기재, 재해 입은 농지는 면세해야하나 징수하는 형태, 토지세 감세장부 부실 농간 모리행위 등이 있었다. 위법행위의 형태로는 위법한 세금징수, 환곡(수수시 적게주고 많이 받아들이는 행위) 등의 형태가 있었다.
제 2 절 공무원 범죄의 처벌
1. 조선 시대의 형벌제도
먼저 조선시대의 일반적인 형벌 제로를 살펴보면 조선시대의 형벌은 고려와 마찬가지로 태형, 장형, 도형, 유형, 사형의 5형을 기본으로 하였으나, 도형, 유형과 같은 자유형이 확대되고 형구의 규격과 사용방법, 절차 등이 성문규정에 의하여 전국적인 통일을 기하였으며, 형률의 적용에 있어서 관리에 의한 자의를 방지하고 남형을 금지하기 위한 감독체제를 강화하였다. 즉, 행정과 사법이 엄격히 분리되지는 않았지만 인신을 구속할 수 있는 기관을 직수아문이라고 하여 경국대전 등에 명시하였고, 지방의 군, 현의 수령은 장형이하, 관찰사는 유형이하의 사건만을 처리하게 하고, 사형은 삼복제를 시행하여 국왕의 재결에 의해서만 집행할 수 있게 하였다. 형벌권의 남용에 대하여 엄중한 형사적 처벌을 가하고 각 지방에는 훈도 검률이라는 율사를 중앙에서 파견하여 관찰사의 사법업무를 보좌케 하였다. 모든 형사법전에는 휼수의 규정을 두어 죄수의 인권보장을 위한 법적 제도를 마련하였으며, 역대 임금들은 인정의 상징으로서 휼형을 중시하였다.
(1) 태형(��
우리나라에서 태형이 보편적으로 시행된 것은 고려시대부터인데 조선에서도 이 제도를 답습하였다. 태평은 가장 가벼운 형벌이고 10대에서 50대까지 5등급이 있다. ����2분 7리, ����1분 7리로 길이 3척 5촌되는 회초리를 만들되, 옹이와 나무눈은 깎아버리고 관제의 검사기를 사용하여 법대로 규격검사를 하여야 하며, 힘줄이나 아교 따위 같은 것은 덧붙이지 못하고 태형을 집행할 때에는 "매의 가는 편 끝으로 볼기를 친다"고 하였다(대명률직해 오형명의 옥구지도). 태형의 집행은 죄수를 형대에 묶은 다음 하의를 내리고 둔부를 노출시켜 대수를 세어가면서 집행하는데 부녀자의 경우에는 옷을 벗기지 않으나 간음한 여자에 대해서는 옷을 벗기고 집행하였다. 나이가 70세이상이거나 15세이하인 자와 폐질에 걸린 자는 태형을 집행하지 않고 대신 속전을 받았으며, 임신한 여자도 70세이상인 자에 준하여 처리하였다. 태형은 조선말 장형이 폐지된 뒤에도 오랫동안 존속되다가 1920년에 가서야 완전히 폐지되었다.
(2) 장형( �
장형은 태형보다 중한 벌로서 60대에서 100대까지 5등급이 있고 장의 법정 규격은 대두경 3분 2리, 소두경 2분 2리로 길이 3척 5촌되는 큰 회초리로 만든다. 형률상에 있어서 장형은 별도로 집행하는 경우도 있지만 도 유형에 대하여 이를 병과하는 것이 보통이었다. 행형에 있어서 남형의 폐가 가장 많았던 것이 장형이었는데 그것은 집행관의 자의가 개재하기 쉬운 때문이었다. 따라서 이를 방지하기 위하여 장의 규격과 집행방법을 엄격히 지킬 것을 법제화하였다. 장형의 집행방법은 태형과 대체로 같고 매의 규격만 달리할 뿐이다. 갑오경장 이듬해인 1895년 행형제도를 개혁하면서 장형은 폐지되었다.
(3) 도형(��
도형은 오늘날의 징역형에 해당하는 것으로 도형 기간동안 관아에 구금하여 두고 일정한 노역에 종사시키는 자유형의 일종이다. 우리나라에서 도형이 처음 시행된 것은 고려시대로 당률의 영향을 받아 고려형법에 도입되었다. 조선에서는 경국대전 형전을 비롯한 대명률직해, 속대전 등 모든 형사법에 도형에 관한 규정을 두어 이를 더욱 구체화시켰다. 그리고 도형대신 군역에 복무시키는 충군이라는 제도가 있었는데 이는 주로 군인이나 군관계의 범죄에 대하여 적용하였다. 도형의 기간은 최단기 1년에서 최장기 3년까지인데 도형에는 반드시 장형이 부과되었다. 그리고 도형수를 관리하는 관리의 위법에 대한 처벌규정도 있다. 만약 도형수로서 아직 복무연한인 만료되지 않은 자를 감독관이나 간수인이 고의로 방임하여 도주하게 한 자와 삯을 주고 사람을 사서 대신 복역하는 것을 용인하여 준 자는 죄수가 마땅히 복역하여야 할 기간과 같은 일수를 계산하여 도형에 충정하며 죄를 지은 장본인도 처벌한다. 또 이때에 재물을 받은 자는 장물을 계산하여 왕법수장(오늘날 수뢰죄)의 예로써 논죄하고 도주 또는 대체복역시킨 죄인도 논죄함은 물론, 모면하였던 노역도 보충토록 한다고 하였다. 도형에 처하게 되면 노역에 종사하게 되는데, 대명률직해에는 소금을 굽거나 쇠를 불리게 하는 작업을 부과시키며 염장에 보내진 자는 매일 소금 3근을 굽고, 야철장에 보내진 자는 매일 철 3근을 불려서 그 몫을 싸서 각각 상납한다고 규정하고 있으나, 실제 염장이나 철장이 없는 관아에서는 제지, 제와 또는 관청의 잡역, 역체 등의 노역을 부과시켰다. 도형수의 귀휴, 병가제도도 있었다. ��v�〈�정배죄인이 W��당하였을 때 역모에 관계된 죄인이 아니면 말미를 주어 다녀올 수 있게 하였고, 대명률직해에는 도형수가 복역 중 병이 났을 때 도형수에게 병가를 주었다가 병이 완쾌되면 병가의 일수를 계산하여 다시 병가중 쉬었던 노역을 보충하게 하였다.
(4) 유형( �
유형은 중죄를 범한 자에 대하여 먼 지방으로 귀양보내어 죽을 때까지 고향으로 돌아오지 못하게 하는 형벌이다. 유는 황무지와 해변의 고을에 보내어 배치시키는 것이며, 도형과 같이 노역을 과하지는 않았다. 유형제도는 극형으로서의 사형에 대한 감형 또는 완화조치의 의미를 지니고 있었다(지철호, 1985 : 123). 유형은 도형과 함께 자유형에 속하여 조선시대 전반에 걸쳐 널리 행하여지던 형벌로서 도형과는 달리 기간이 정하여 지지 않았다. 그러므로 임금의 사령, 또는 소결 등의 왕명에 의해서만 특별히 석방될 수 있었다. 특히 조선시대 정치의 주도권을 둘러싸고 전개된 당쟁은 많은 정치범을 낳게 하였는데 사형을 면한 대부분의 정치범들은 유형으로 처벌되었다.유형은 장형이 병과되는 것이 보통이었으며 유배죄인에 대한 계호 및 처우 등의 책임은 그 지방의 수령에게 있었다. 유형수 중 정치범에게는 식량 등 생활필수품을 관에서 공급해 주었다. 유형지에 처와 첩은 따라 가도록 하며 부모와 조부모, 그리고 자와 손은 본인이 따라 가기를 원할 때는 허락하였다. 그리고 조선말기에는 유 도형을 징역형으로 바꾸면서 유형은 국사범에 한하여 적용할 수 있도록 하고 유배지는 도서지역으로 한정하였다. 이외에도 유형의 일종으로서 부처 안치 천도 등이 있는데 부처나 안치는 활동범위를 일정한 구역으로 제한하는 유형 중에서도 중형에 해당하며 천도는 범죄인을 그 가족과 함께 국경지대로 이주시키는 형이다. 천도는 일단 이주 후에는 일반 양민과 동등한 생활을 유지할 수 있었으나 주거지를 임의로 벗어나면 도주의 율로 다스렸다. 이는 조선초기부터 있었던 북경개척과 함께 평안도와 함길도의 이민정책의 일환으로 시행되었다.
(5)사형(��
사형은 형벌 중에서 극형에 해당하는 것으로 조선시대에는 대명률의 규정에 의하여 교형(��과 참형(B�의 2종으로 정하였다. 교형은 신체를 온전한 상태로 두고 목을 졸라 죽이는 것이며, 참형은 보통 신체에서 머리를 잘라 죽이는 것이다. 그렇지만 죄질에 따라 사형의 방법을 달리하여 능지처사하는 경우도 있었다. 사형을 집행한 다음 위협의 효과를 거두기 위해 죄수의 머리나 시체를 매달아 공중에게 전시하는 것을 효수 기수라고 하였다. 사형에는 대시집행과 불대시집행이 있는데, 대시집행이라함은 사형이 확정된 후에도 일정기간 대기하였다가 추분 이후부터 입춘 이전에 날짜를 정하여 사형을 집행하는 것으로 일반사형수에게 적용하였다. 이에 반하여 불대시집행은 사형이 확정되면 때를 기다리지 아니하고 즉시 사형을 집행하는 것으로 보통 10악(모반, 모대역, 모반, 부도, 대불경, 불효, 불목, 불의, 내란)의 범죄에 적용되었다.사형은 삼복제에 의하여 3차례의 재판을 거쳐 신중을 기하도록 하였고, 사형의 확정은 반드시 임금의 재결을 받아야만 하였다. 그리고 특별히 사형을 집행하지 못하는 금형일을 법으로 제정하였는데, 이는 천지의 이법을 중시하는 음양의 사상에 의한 것으로 시절과 형옥에 관한 정령을 부합시키려는 것이었다.사형의 집행방법에 대하여는 교 참 능지처사라고만 되어 있을 뿐 더 자세한 규정이 정하여져지지 않았다. 따라서 밧줄로 목을 매어 달아 죽이는 교형과 목을 잘라 죽이는 참형의 경우에는 방법이 간단하였지만, 능지처사의 경우에는 대역사건의 국사범이나, 특히 일반에게 경계할 필요가 있는 반도덕적 범죄인에게 행하여졌기 때문에 민중에 대한 위협의 목적으로 오살( ��, 육시(�G), 거열( � 등 여러가지 잔인한 방법으로 집행되었다. 오살과 육시는 죄인의 머리를 벤 다음 팔, 다리, 몸둥이를 자르는 극형으로서 사람들은 형명만 들어도 몸서리를 칠 만큼 끔찍한 형벌이어서 오늘날까지도 저주를 뜻하는 말로서 전해오고 있다. 거열은 죄인의 팔과 다리를 4방향으로 우마에 묶어 동시에 우마를 몰음으로써 죽게 하는 형벌이다. 이러한 사형방식은 1894년 칙령 제30호에 의하여 참형과 능지처사를 폐지함으로써 일반인의 사형은 교, 군인의 사형은 총살로 정하였으나, 1900년 형률명예에서 참형을 부활시켰다가 그 후 1905년 형법대전을 제정하면서 참형을 다시 폐지하였다.그 외에도 사사(��, 부관참시(�BG)가 있었다. 사사는 왕명으로 독약을 마시게 하여 죽게 하는 것으로 왕족이나 현직자로서 역모에 관련되었을 때 주로 행하여졌다. 부관참시는 이미 죽은 자의 무덤을 파헤쳐 시체를 꺼내 참형 또는 능지처사를 행하는 것이다. 연산군 시대 무오사화, 갑자사화에 연루된 자 등에 대하여 부관참시형이 시행되었다. 사형을 집행한 다음 죄수의 머리를 매달아 일반 민중에게 보이거나 시체를 길거리에 내버려 사람들로 하여금 참혹한 죽음을 볼 수 있도록 하여 일반예방의 효과를 거두고자 하기도 했는데, 이를 효수(�� 혹은 기시(�H)라고 하였다. 고대로부터 이러한 제도는 존재하여 왔으나 문명의 진보와 더불어 점차 사라진 제도이다. 조선시대에 이르러서는 거의 그 자취를 감추었으나 국사에 관련된 특별한 사건 즉, 역모 등이 발생하였을 때 간혹 시행된 경우가 있었다. 조선말기에는 갑신정변에 실패한 개화파 요인들이 사형 후 효수되기도 했다.
2. 공무원의 처벌
공무원의 처벌이라고해서 위에서 열거한 방법이 이외에 다른 방법을 썼던 것은 아니었다. 그리고 현대시대에 위와 같은 형벌을 집행 할 경우는 인권침해의 논란을 불러 일으킬 수 있고, 현재 우리 헌법과 형법의 이념에도 부합되지 아니한다. 여기서 주목하여야 할 것은 조선의 시대의 공무원의 처벌에 있어서는 현재처럼 미약한 처벌이나 사면들이 없었다는 것이다. 조선시대의 처벌 사례를 살펴보면 다음과 같다.
조선왕조의 횡령에 대한 형벌사례
파직 : 사헌부에서 횡령죄를 범한 우봉 철소 별감을 탄핵하니 파직시키다 ; 태조 ?2년(1393) 사헌부에서 상언(�3)하였다.
“우봉 철소 별감(
�����V) 김OO이 현장에 나가 감독하면서 제가 도둑질[監 ��을 하였사오니, 청하옵건대, 직첩(
��을 회수하고 국문(�하여 과죄(w
Z)하소서.”
임금이 명령하였다. “도둑질한 전재( �E)는 관청에 몰수하고, 관직을 파면하고 서직(
�하지 말게 하라.”
공금횡령에는 원칙적으로 파직이며 횡령금액이나 공물은 변상조치 시키며, 그때에도 자살하는 공직자도 있었으며, 해당공무원의 상급자인 책임자도 함께 처벌하여 예방감독책임의 형벌을 가하였고,
심한 경우는 무기한 유배형과 금액이 과다하면 가장 중한 형벌로서 일천석의 곡식을 횡령한 하급공무원들에게 목잘라 죽이는 효수형에 처함을 알 수 있다.
처벌의 대상은 지위고하를 막론하고 지방관청의 하위직 공무원은 물론이고, 단체장인 군수(현감. 목사). 시장(부사)등이다.
이 처럼 공무원 범죄에 있어서의 강력한 처벌은 공직기강을 세울 수 있는 것이다.
제 5 장 공무원 부패의 원인과 방지방안
제 1 절 공무원 부패의 원인
부패가 왜 일어나는가 하는 문제는 참으로 포착하기 어려운 일이다. 왜냐하면 일반적인 사회현상과 마찬가지로 부패현상도 복합적이고 다양한 접근에 의해 그 원인을 추적해야만 그 실체에 접근이 보다 가까워지기 때문이다.
일반적으로 공무원 부패의 원인이란 공무원 부패를 조장하는데 직접 또는 간접적으로 기여하는 요인들을 말한다. 물론 이러한 요인들은 매우 다양하고 복합적인 요소로 구성되어 있으며, 각각의 요소들은 서로 상호작용하여 부패를 조성하기도 한다. 또한 이러한 요인들은 사회의 변화에 따라 이미 부패요인으로써의 기능이 상실되었거나 약화되었으며 반대로 새로운 부패요인이 무수하게 발생하고 있다는 사실도 잊어서는 안될 문제이다.
본 보고서에서는 부패의 원인을 개인차원의 관료의 행태적 측면, 조직차원의 행정제도적 측면, 그리고 조직을 둘러싼 환경차원의 환경적 측면으로 구분하여 부패의 원인을 살펴보고자 한다.
1. 행태적 원인
(1) 권위주의적 행태
유교문화의 소산이라고 볼 수 있는 권위주의는 평등한 수평적 관점에서보다는 불평등한 수직적 관점에서 보려는 의식구조를 의미한다. 조직에 있어서 상하간의 위계질서를 특히 강조한다든가, 관과 민의 관계를 지배 복종의 관계로 보려고 한다든가 하는 것은 이러한 가치관에서 연유한다.
(2) 가족주의적 행태
가족주의란 가족집단의 유지와 번영이 사회의 다른 모든 가치에 우선한다는 생각과 행동을 말한다. 본래 가족주의는 혈연집단에 대한 충성심을 의미하나 오늘날의 사회에서는 단순한 혈연관계를 넘어 출신지, 출신학교 등의 제1차적 집단을 포함하는 것으로 이해되고 있다. 행정행태의 특성은 비공식화된 인연이나 안면을 중시하는 정적 인간관계로 확대되고 공과 사를 혼동하며 가족주의는 파벌주의 사인주의로 연결됨으로써 부패행위를 유발하는데 상당한 영향을 주는 요인으로 작용하고 있다.
(3) 형식주의적 행태
형식주의는 조선시대의 근본사상이었던 유교의 예 사상에 바탕을 두고 있는 것으로서 내용보다는 형식, 실질보다는 외형을 더 중요하게 여기고 절차?선례 및 전통적 관습 등에 집착하려는 성향을 말한다. 외관으로는 정당하게 보이는 것 같지만 실제로는 비합리적일 수 있으며, 행정과정상 실질과 합목적성이 배제되는 행태를 말한다.
2. 제도적 원인
(1) 보수의 비적정성
보수는 공무원들이 국가에 대하여 제공한 노동에 대한 금전적 대가로서 또한 직무수행을 위해 필요한 최소한의 경제적 생활비로서의 보상관계인 국가의 지급형태를 의미한다. 이러한 맥락에서 관료들의 보수구조는 기본적 생활급이 되어야 하고 또한 사기와 직무 만족도와도 관계되는 주요변수이다.
현재 우리 나라 보수체계는 봉급액이 직급에 따라 정해지기 때문에 계급이 올라가야 봉급인상이 가능하고, 아무리 장기근속을 하여도 동일직급내 상한선 이상의 봉급인상은 불가능하다. 이러한 보수체제의 경직성은 사기를 저하시키는 등 부패가능성을 촉진시키는 요인이 되고 있다.
(2) 직업공무원제의 미흡
직업공무원제란 사람이 공직에 종사하는 것을 일생의 직업으로 생각하고 또 여기에 대해서 긍지와 명예심을 갖도록 조직 운영되는 인사제도를 말한다.
이러한 직업공무원제의 핵심은 신분보장, 생활보장이라고 할 수 있다. 물론 형식적으로는 법적 신분보장이 되어 있으나 실질적으로는 상급자의 배려나 온정에 의해 신분이나 진급이 보장되는 경향이 강하다고 할 수 있다. 따라서 공무원들이 직업을 그만두어야 할 때에 대비하여 어떠한 생활기반을 마련하려고 하는 태도 또는 그러한 필요성을 갖는 것은 역시 자연스러운 것이라고 보아야 할 것이다. 특히 상납 잘하는 공무원이 여러 가지 면에서 유리한 배려를 받는다는 것은 관료의 능력이나 경력에 따라 인사문제가 결정되어야 한다는 직업공무원제가 미흡한 것이고 이의 미흡은 곧 부패와 직결된다는 것을 단적으로 나타내어 주고 있다.
(3) 인사제도의 불합리성
일반적으로 공무원들의 동기부여에 큰 역할을 하는 것이 인사문제이고 또한 공무원들이 인사문제에 많은 관심을 갖고 있는 것도 사실이다. 인사행정이 공정성을 결여하여 비합리적으로 행하여지게 되면, 그로 인해 승진에서 누락된 사람은 불만을 느껴 부정의 충동을 느낄 수 있고, 공무원에 대해 사회적 평가도 낮아질 것이며 소위 좋은 자리로 전보되거나 그 자리를 유지하기 위해 또는 승진하기 위해 직?간접으로 상급자나 권력자에게 접근하게 되고 여기서 뇌물이 횡행할 수 있으며 부패가 싹트는 것이다.
(4) 규제의 비현실성
경제활동과 국민생활에 대한 정부의 규제는 기업과 주민의 활동에 많은 제동을 걸게 한다. 기업과 주민은 정부의 규제의 그물을 헤쳐 나가야 하고 그 수단으로서 손쉬운 뇌물을 사용하게 되는 것이다. 또한 규제의 단계마다 독점적인 권한을 가진 공무원들이 너무 많다보니 이들이 제각기 뇌물을 요구하게 되고 기업이 부담하는 추가세금의 액수도 커지게 마련이다. 통제되지 않고 구조적으로 부패한 행정조직은 결국은 경제 전체를 마비상태에까지 놓이게 할 수 있게 되는 것이다.
(5) 통제기능의 미흡
현대의 행정은 선?후진국을 막론하고 행정권의 확대?강화현상이 두드러지게 나타나게 된다. 우리의 경우도 행정기능의 확대와 더불어 관료의 권능과 재량권이 확대되었다. 그렇지만 이러한 무한적인 관료의 우월적 독주에 비해 이를 통제하는 외적 및 내적 통제체제는 상대적으로 향상되지 못하였다.
이렇게 통제기구의 위약성으로 인해 부패행위를 한 관료에 대한 적발이나 처벌의 가능성이 희박하다면 부정행위는 방지되지 못하게 된다.
3. 환경적 원인
(1) 정치구조의 취약과 정경유착
우리 나라와 같은 개발도상국에서 고도경제성장의 모형과 불균형발전모형을 선택한 국가는 군 엘리트가 정치권력을 장악한 후 그 정통성이나 정당성을 국민에게 설득하기 위해 경제성장 이데올로기 등을 내세우기도 했다. 이때 정경유착문제는 매우 뿌리깊게 정치권력과 경제권력과의 야합으로 부패하기 쉽다.
취약한 정치구조가 관료부패의 가장 큰 진원지이며 그 확산효과도 가장 크다는 것을 지적할 수 있다. 이것이 부패의 원인이라는 것은 정치에는 많은 돈이 필요하다는 사실에 기인한다. 그리하여 다른 어떠한 방법에 의하여 조달하지 않으면 안되게 되어 있다. 그런데, 돈을 가지고 있는 것은 물론 이윤동기에 의해 활동하는 것이 기업이므로 정치가 이들에게 해줄 수 있는 것은 관료조직을 통하여 이권이나 특혜를 주는 이권매매라고 하겠다.
이러한 구조적 허약성은 정부기관의 기능을 무력화시키는 것과 깊은 관련이 있는데 이러한 기능저하는 정당하지 못한 방법 또는 부정행위를 정당화하는 구실을 제공하기도 하고 이는 곧 부정부패를 통제할 기구의 나약성을 포함하기도 한다.
< 표 9 > 부패 원인에 관한 제학자들의 견해
(2) 구조적 뇌물관행
관료부패는 관료가 공공행정조직에서 구조적 관행으로 정착화되거나 내면화된 병적 도벽 관료제에 기인한다고 할 수 있다.
공직자, 사회지도층, 시민 등의 다양한 계층에서 발생하는 부패행위는 그들의 비합리적이고 탐욕적인 욕구의 만족을 위한 일탈행위를 합리화하거나 정당화 또는 준공식화하는 속성과 근성 등의 비윤리적 가치체계를 내면화하는 조직구조나 개인의 가치구조 탓이라고 지적할 수 있다. 그 중에서도 공직자의 비윤리적 가치체계의 내면화가 가장 큰 문제이다.
현재 우리사회의 구조화된 뇌물 관행이 부정과 부패의 중요한 원인이 되고 있다고 볼 수 있다.
(3) 건전한 시민문화의 미비
부패란 수요자와 공급자가 상호 연계됨이 일반적인 현상이다. 행정부패의 현상은 결코 공직자들만의 책임은 아니다. 합리적이고 도덕적인 시민문화가 결핍되어 있는 사회?문화적 환경은 관료제의 병폐와 역기능을 통제하지 못하고 오히려 행정관료들에게 뇌물을 제공하고 그 대가를 바라는 분위기를 조성하여 유혹할 때 행정부패는 더욱 확장될 수 밖에 없다고 할 수 있다.
제 2 절 공무원 부패 방지방안
부패는 어느 사회를 막론하고 필연적으로 존재하는 사회현상이다. 그러나 그 정도가 어느 수준을 넘어서 사회발전을 저해할 경우 우리는 이에 대한 저항력을 갖추어야 한다. 사회규범이나 제도가 완벽하게 작동하여 부패 없는 사회를 구현하는 것은 현실적으로 불가능한 일인지도 모른다. 그럼에도 불구하고 시대와 장소를 초월하여 부패방지를 위한 노력이 지속적으로 진행되고 있다. 부패는 그 본질상 구조?제도가 복잡하게 얽혀 있기 때문에 제도적 장치만으로는 해결할 수 없고 이를 제거하기 위해서는 커다란 희생을 감수해야 하는 경우가 많다.
1. 윤리 의식의 개혁
(1) 시민의식의 개혁
우리 사회의 생활전반에 관행화되고 일상화 되어버린 부패문화를 일소하기 위해서는 국민의 의식 전환이 필요하다. 이는 부패문제가 공직사회만의 문제가 아니며, 항상 한 축에는 민간부문이 자리잡고 있다는 점에서 보다 포괄적인 접근이 필요하기 때문이다. 따라서 반부패 운동에 대한 국민적인 호응 없이는 효과적 부패방지도 기대하기 어려우며, 부정부패에 대한 사회적 저항력을 강화시키는 것도 어려운 것이다. 이를 위해서 시민단체(NGO)의 활성화, 반부패 학교?사회교육 시행, 정부는 반부정부패 활동이 범국민적인 활동으로 확산될 수 있도록 대중매체를 통한 적극적인 홍보활동을 펼칠 필요가 있다.
(2) 공직자 윤리 규범의 제고
정부가 합리적인 정책결정과정과 계획수립의 과정이 정착되어지고 능률적인 조직이 구성되어 있어도 조직 내에서 정책과 계획을 집행하는 공직자들의 가치관이나 태도, 의식구조가 잘못되어 있다면 소기의 행정목적을 성취할 수 없다. 따라서 부패방지 차원에서 공직자의 의식변화가 가장 중요하다고 할 수 있다.
무엇보다 중요한 것은 부패의 유혹에 흔들리지 않는 공직자의 확고한 윤리의식이 요구되며, 개방화와 국제화에 능동적으로 대처해 나가기 위해 공직자의 자질을 향상해야 한다. 또한 공무원의 부패가 무엇보다도 공무원 개인의 도덕적 가치관과 사명감에서 비롯된 자의적인 권력남용에 연계되어 있다는 점에서 공직윤리에 관련된 교육훈련의 필요성이 대두된다.
2. 부패 친화적인 행정 시스템의 개혁
부패 친화적인 행정 시스템의 개혁은 행정기관이 주도하되, 부패행동이나 공무원을 직접적인 대상으로 하기보다는 부패가 발생할 수 있는 조건이나 환경을 주 대상으로 추진하는 전략으로서, 강제성보다는 유인체계에 주안점을 두고 있다. 부패가 발생하는 것은 공직자의 윤리성에 문제가 있기 때문이기도 하지만, 많은 경우에는 조직의 문화?특성, 담당 업무의 특성 등에 의하여 부패가 발생할 가능성이 상대적으로 높기 때문이다. 따라서 이와 같이 부패가 발생할 수 있는 여지나 조건을 완화시키는 것도 매우 중요한 전략이다.
(1) 행정정보공개제도의 확대
행정정보 공개를 제도화해서 국민으로 하여금 필요한 정보를 권력자나 관료 등의 정보특권층과 공유할 수 있어야 한다. 정부 정책 결정이 궁극적으로 주권자인 국민 감시 하에 놓여져 공직자 부패의 원천봉쇄가 가능하게 된다. ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’이 지난 1996년 12월 31일 제정되어 1998년 1월 1일부터 시행되고 있지만, 제대로 그 기능을 수행하지 못하고 있는 것으로 조사되고 있다. 행정정보화의 경우 이는 최근 정보기술과 통신망의 발달로 부패방지를 위한 방안으로서의 기능도 지니고 있는 것으로 평가되고 있다. 이에 서울시의 민원처리 온라인 공개 시스템의 가동은 그 의미가 크다고 할 수 있다.
(2) 정부 규제의 완화 및 민간부문의 자율성 확보
정부규제는 국민의 권리와 이해관계를 침해하는 것으로 공익차원에서 필요한 경우에 한하여 민주적 동의 절차를 거쳐 만들어져야 한다. 그러나 우리 나라의 경우 권위주의적이고 행정편의주의적 차원에서 정부의 자의적 판단에 의해 규제가 만들어져 그 영역이 지나치게 비대하다. 따라서 불필요한 정부규제의 완화 또는 철폐가 필요하며 민간기업이 자주적인 경영역량을 어느 정도 축적한 이후에는 민간부문의 활동영역을 넓히고 자율적인 규율에 맡겨야 한다.
3. 부패 사정체계의 정비와 강화
한국의 경우 총체적인 부패의 위기로 진단될 만큼 부패가 국가발전?민주사회의 실현을 위협하는 암적 존재라고 한다면 부패의 사정전략은 무엇보다 시급하다고 하겠다. 우리 나라의 경우 전반적으로 공무원 부패에 대한 법?제도적 통제가 상당히 미비한 것으로 평가를 받고 있다는 점에서, 이를 중심으로 하는 개혁이 지지를 얻고 있다.
(1) 사정기관의 정비 및 독립성 확보
우리 나라 사정기관을 보면 헌법기관으로서 감사원을 비롯하여 행정부 내부의 자체통제기능을 수행하고 있는 국무총리 산하 제4행정조종실, 각 중앙 및 지방정부의 자체감사기구, 그리고 검?경찰로 구성되어 있다. 하지만 사정전담기구간에 기능이 분산되어 있기 때문에 긴밀한 공조체제를 구축하기가 어려운 실정이다.
① 감사원의 개혁과 위상 강화
감사원의 독립성과 중립성을 보장하기 위해 현행의 감사원법을 대폭 개정하여 실질적인 권한을 부여해야 한다. 즉 금융거래 조사권, 예금계좌추적권 및 재산등록 실사권과 같은 감찰수단의 확보가 반드시 이뤄져야 한다. 이와 함께 적발을 위한 감사에서 도움을 주는 감사로의 전환, 감사요원의 전문성 제고 등도 필요하다.
② 특별검사제 및 독립적 수사기구의 도입
우리 나라 검찰의 신뢰성을 확보하기 위해서는 검찰의 재량권과 독립성에 대한 개혁이 이루어져야 한다.
수서 사건 등과 같은 대규모의 부정부패 사례는 하나 같이 모두 명쾌하게 밝혀지지 못하고 상당부분이 의혹으로 남아있는 실정이다. 대부분의 국민들은 이와 같은 대형 부패사건의 이면에 부정한 정치적 · 경제적 권력이 자리잡고 있으며, 검찰은 검찰대로 과거와 같은 권력 지향적인 습성(혹은 정치적 판단을 하는 정치검찰로서의 그 동안의 행태) 때문에 사건의 실체에 접근하지 못하고 만다고 믿고 있다. 현재와 같은 검찰의 위기상황하에서 이러한 독립성이 담보되지 않는 한 권력형?정경유착형 부패에 대한 공정하고 엄정한 수사는 사실상 불가능하며, 국민으로부터의 신뢰회복도 기대난망이라고 할 수 있다. 이와 같은 이유에서 특별검사제 및 독립적인 수사기구의 도입은 필수적인 것이다.
(2) 부패에 대한 적발?처벌의 강화
① 부패 신고의 보상과 보호
부패는 은밀히 진행되므로 적발하기 어렵다. 따라서 부패와 연루된 당사자나 부패를 인지한 제3자의 신고는 부패 적발 및 예방에 큰 도움이 된다. 현재 제정되어 있는 부패방지법에는 신고자의 보호 및 보상에 관한 조항이 들어 있다.
신고의 활성화를 위해 다음 3가지 점에서 변화가 필요하다.
첫째, 신고를 통해 정부가 추징?회수?보전하게 된 금액의 일부는 신고자에게 포상금으로 지급하는 것이 신고에 따르는 불편 등 비용에 대한 보상과 함께 신고유인을 제고하는 방안이 될 수 있다.
둘째, 내부고발자에 대하여는 ⅰ) 연루된 부패행위에 대해 제한적으로 면책, ⅱ) 고발자의 동의 없는 신분노출을 금지, ⅲ) 제보로 인한 인사상 불이익을 방지한다. ⅳ) 공개의 이익이 더 큰 경우에는 직무상 비밀유지 의무의 위반에 대한 책임을 면제하는 등 보호를 제도화해야 한다. 특히 내부고발은 외부의 압력 또는 감시활동에 의존하지 않고 자율통제 또는 자정을 추구한다는 점에서 자생력과 함께 비용을 절감하는 장점도 지닌다.
셋째, 증거서류의 첨부 등 적격요건을 갖춘 경우에는 익명 신고도 적극적으로 조사해야 한다. 제보자에게 불가피한 사정이 있거나 신분노출의 비용에서 비롯된 불가피한 선택이지, 제보의 사회적 효익이 적다고 할 수는 없기 때문이다.
② 재정신청제도의 적용범위 확대
검찰의 재량권 남용을 억제하기 위한 방안으로서 소위 「준기소절차」라고 불리는「재정신청제도」가 있다(형사소송법 제 260조～제265조). 그러나 현재 그 적용의 범위가 매우 협소할 뿐만 아니라(형법 제123조～제125조), 현실적으로 거의 이용이 되지 못하고 있다는 점에서 재정신청제도를 보다 강화하여야 한다. 이 제도의 실효성 확보를 위해서는 현재와 같이 공무원의 직권남용죄로 제한되어 있는 적용의 범위를 형법상의 공무원 범죄, 그리고 제정된 부패방지법에 열거되는 전 범죄로 확대하는 것이 바람직하다.
③ 비위 공무원의 처벌 강화
공무원의 부패를 정확히 발견하기 위해서는 암행감시반이나 사정조사반과 같은 일시적인 장치의 가동을 지양하고 상설적인 공식제도
목 차
제 1 장 서 론
제 1 절 한국사회에 대한 인식
제 2 절 대상의 범위와 방법
제 2 장 부정부패에 관한 이론적 고찰
제 1 절 부패의 개념
제 2 절 부패의 영향
제 3 절 부패에 대한 접근방법
제 4 절 공무원 부패의 유형
제 3 장 공무원 부패의 실태
제 1 절 공무원 징계 통계를 통해 본 부패 실태
제 2 절 주요 죄명별 공무원 범죄 통계와 범죄자 검찰처리현황
제 4 장 조선시대의 공무원 범죄
제 1 절 조선시대의 공무원 범죄형태(정조시대)
제 2 절 공무원 범죄의 처벌
제 5 장 공무원 부패의 원인과 방지방안
제 1 절 공무원 부패의 원인
제 2 절 공무원 부패 방지방안
제 6 장 결 론
본문
제 1 장 서 론
제 1 절 한국사회에 대한 인식
최근 한국 사회는 세계에 추한 모습을 지닌 사회로 알려졌다.‘부패공화국’, ‘사고공화국’,‘폭력공화국’이니 하는 것이 바로 그렇다. 그 중 부패공화국이라는 표현은 한국사회에 부패가 구조적으로 만연되어 있어서 무엇 하나 정상적으로 행할 수 없는 현실을 두고 일컫는 말로서, 공직사회의 부정부패와 관련된 뇌물수수, 인?허가업무나 청탁과 관련된 검은 돈 뒷거래, 이른바 급행료 챙기기 등 고질적인 관행을 빈정거리는 의미라고 볼 수 있다.
이처럼 한국사회에 만연된 부정부패현상은 어제오늘의 일이 아니며, 또한 어느 특정 부문에서만 찾아볼 수 있는 국부적인 현상도 아니다. 일종의 부패문화적인 현상으로서 오랫동안 관행화되고 생활양식화 되어 있는 심각한 사회문제라고 볼 수 있다. 또한 정치?경제?사회?문화 등의 모든 부문과 전 국민에 걸쳐 광범위하게 확산되어 있는 구조적이고도 복합적인 사회병리현상이라고 할 수 있다.
2001년 국제투명성기구(Transparency International)가 조사?발표한 바에 따르면, 한국은 부패지수가 5.0로 159개국 가운데 40위를 차지했다고 밝혔다. 이는 지난해 4.5점으로 146개국 가운데 47위를 차지한데 비해 평점과 순위 양면에서 나아졌으나 같은 아시아권의 싱가포르(9.4, 5위), 홍콩(8.3, 15위), 일본(7.3, 21위), 말레이시아(5.1, 39위)에 비하면 여전히 뒤떨어진 것이다.
이 보고서는 바로 이러한 문제의식을 갖고 한국사회에 구조화되어 있는 부정부패에 대하여 고찰하려는 것이다.
제 2 절 대상 범위와 방법
본 보고서의 대상은 우리나라 행정관료의 부패문제에 국한시키고자 한다. 사회전체로 볼 때 부패의 주체는 어느 분야에나 존재하고 있으나, 행정관료의 부패문제에 국한시키는 이유는 행정국가시대에 있어서 관료의 권력이 크게 증대되고 관료의 역할이 국가발전의 주도적 역할을 수행하여 타분야의 규범이 될 수 있으므로 행정관료의 부패는 반드시 근절시켜야 될 중요하고 절실한 과제이기 때문이다.
본 보고서에서는 「공무원」이라는 용어 이외에 「관료」,「관리」,「공직자」등의 용어가 사용되고 있으나 모두가 같은 의미로 사용하고자 한다. 그리고 공무원의 의미로서는 공무를 수행함에 당하는 넓은 의미의 공무원을 지칭하는 것으로 전체공무원, 즉 중앙과 지방 할 것 없이 행정?입법?사법기관의 모든 공무원을 대상으로 하여 직급별로는 정규공무원뿐만 아니라 임시적 및 고용직, 직위 고하를 막론하고 모두 포함한다.
그리고 부정부패를 본 보고서에서는 포괄적으로 해석하여 공무원의 직무와 관련된 비위행태를 공무원의 부정부패로 보고자 한다. 구체적으로 공무원의 부정부패는 공무원법에 규정된 공무원의 의무를 위반하는 경우와 공무원의 직무수행에 있어서의 부정행위, 부정직, 비논리적 행태, 권력남용행위, 합법성의 결여, 소극적?무사안일적인 자세, 사회적 병리현상의 요인이 되고 국가나 사회적으로 비난과 처벌의 대상이 되는 것을 포함하였다.
또한 조선시대의 공무원범죄의 처벌과 비교하여 앞으로의 대응방안을 연구하고자 한다.
제 2 장 부정부패에 관한 이론적 고찰
제 1 절 부패의 개념
부패의 개념을 정의하는 일은 매우 어려운 일이다. 그 이유는 시각?관점?기준 및 접근방법 등 다양한 요인들이 개념 정의에 작용하여 일률적인 규정에 한계가 있기 때문이다. 더욱이 부패의 개념 자체가 사회마다 다르며, 그 내용에 있어서도 국가별?계층별?시기별로 동일하지 않은 측면도 있다.
이렇게 부패 개념이 다양하게 나타나는 것은 부패의 동태적인 성격으로 인해 시대적 변화 혹은 장소적인 변화에 매우 민감하게 반응하기 때문이다. 이로 인해 공무원 부패는 특정국가?특정사회의 정치제도, 국민의 가치관과 도덕성 그리고 사회적 경향 등 제변수에 따라 그 양상이 다르게 나타날 수 밖에 없다.
다음의 <표 1>과 같이 다양한 개념 규정에도 불구하고 많은 학자들은 부패행위를 ‘규범으로부터의 탈출’ 이라고 공통적으로 말하고 있으며, 이를 관료들의 행태 중심으로 규정하면 ‘부패 행위란 관료들이 사적 이익이나 기타 어떤 목적을 위해 공적인 직권을 남용하거나 그 지위와 관련된 법적?사회적 규범으로부터 일탈하는 행위’라고 정의하고 있다. 요컨대 공무원 부패는 관료의 직무와 관련된 부정행위이며, 사적 이익을 추구하고, 의도적이며, 공익을 침해하는 행위라고 정의할 수 있다.
부패와 비슷한 개념으로 흔히 사용하는 단어들을 보면 부조리?비위?부정?오직?독직 등이 있는데, 부정(graft)과 부패(corruption)의 합성어인 ‘부정부패’라는 단어가 포괄적인 의미에서의 부패현상을 나타내는 말로서 일상생활에서 가장 흔히 사용한다.
부정은 공적인 직권이나 행정수단을 사적으로 이용하는 것으로 불공정?비행?위법?부정직 등을 의미하고, 부패는 보다 직권남용을 통해 가외수입이나 이득을 취하거나 사회공익을 위반하는 윤리적 행위를 포괄하는 적극적?심리적 요소에 많은 비중을 두고 있다.
그러나 현실적으로 부정과 부패란 용어는 명확한 개념적 구별 없이 통용되고 있는 것으로서 본 논문에서도 구별 없이 사용하였다.
< 표 1 > 부패에 관한 개념 규정
제 2 절 부패의 영향
부패의 결과가 어떠한 영향을 주는가 하는 문제는 순기능면에서 보는 긍정적인 차원과 역기능적 차원에서 보는 부정적인 견해가 대립된다. 물론 많은 경우 부패의 해악적인 효과에 더 큰 비중을 두고 있지만, 특정한 시점과 상황하에서는 부패가 다소 유익한 효과를 지닐 수 있다는 부패의 순기능도 실상 상당한 설득력이 있어 보이는 것도 사실이다. 대표적인 학자로 Bayley는 부패의 영향을 동전의 양면으로 보고 있다. 그에 의하면 발전도상국에 있어서 부패는 현대의 경제?사회적 체계의 발전에 반드시 상충되지 않으며, 적어도 부분적으로는 사회발전에 유익한 기능을 수행한다는 것이다.
먼저, 기능적인 측면의 주장을 살펴보면, 정치적 머신(political machines)에 대한 사회적 접근을 시도한 Merton과 암시장 관료제의 경제적 모형을 도출한 Tilman은 부패를 근대화에 연관된 어떤 문제에 대한 제한된 해결책을 제시는 것으로 보고 있다. 또한 정치발전의 분석적인 측면에서 Scott와 Huntington은 급격한 변화와 제도적인 쇠퇴를 경험하고 있는 체제하에서의 안정화하려는 세력 혹은 보수적인 세력에 연계된 것으로 부패를 간주하고 있어 정부의 공식적인 기구에 의해 적절하게 형성되지 못한 공공영역에 부정부패의 긍정적인 기능이 있다는 것을 지적한다. 더욱이 Schwartz도 부패는 제도적인 취약성에 대한 해결책을 제공하며 그리고 제도적인 개혁에 대한 대안책으로써 지속할 수 있다고 주장한다. 또한 개발도상국에서는 사기업을 조장하는데 도움을 줄 수 있으며, 신분제도를 타파할 수 있게 하며, 경제적인 부를 필요로 하는 능력 있는 젊은 사람을 공직에 채용하는 유인으로 작용할 수 있어 관료제의 질을 향상하는데 도움을 줄 수 있다는 것이다.
이러한 주장의 요지는 다음과 같다. 첫째, 부패가 경제발전을 이룩하는데 도움을 준다. 둘째, 부패가 국민통합에 기여한다. 셋째, 부패가 정부의 정통성과 능력을 높여준다. 넷째, 불균형한 소득의 격차를 완화시킨다. 다섯째, 기존의 행정기구나 제도의 미비점을 보완해주거나 혹은 행정기구나 제도의 개혁을 위한 완충적인 역할을 한다.
이상과 같이 부패가 국가?사회발전의 촉진기능을 발휘할 수 있다고도 하나, 그것은 국가?사회발전의 개념을 잘못 인식한데서 연유한다. 참다운 발전은 과정 자체를 포함한 합리적이고 정의로운 발전이어야 한다. 따라서 부패를 이유로 한 발전은 참다운 발전일 수 없다.
이에 부패의 순기능 이론에 대한 비판을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 부정부패는 경제발전을 저해한다. 소위 급행료형의 사소한 부패가 번잡한 행정절차를 통과케 해주는 윤활유적인 역할을 한다고 해도 그러한 부패행위는 관료들로 하여금 다시 그같은 것을 기대하게 함으로써 당연히 해주어야 할 일도 해주지 않게 하는 결과를 낳아 행정절차를 더욱 번잡하게 만들어 행정의 무능을 초래하고 결과적으로 경제발전을 저해한다.
둘째, 부정부패는 정부가 정책결정의 기준을 설정해 놓았을 때 정부가 추구하는 목표달성을 어렵게 만든다. Myrdal에 의하면 부패가 만연되어 있는 곳에서는 불합리성은 물론 비능률성 및 타성 때문에 의사결정과정과 계획 달성이 방해된다고 주장한다.
셋째, 부정부패는 행정비의 인상, 자본의 손실, 공공목적을 위해서 지출되는 총경비의 삭감을 가져온다.
넷째, 부정부패는 성실하고 정직한 공무원과 국민의 사기를 저하시키고, 근무의욕과 기업의욕의 좌절을 가져온다.
다섯째, 부정부패는 비정상적인 소득이 사치성 물량주의적 분위기의 확산으로 연결되어 심각한 문제를 유발한다.
여섯째, 부정부패는 사회의 기강이 문란해지고 정부에 대한 신뢰도가 낮아지며 정권의 정당성?정통성이 상실될 수가 있다.
이러한 측면에서 부정부패는 각종 정부정책에 대한 병리현상의 온상이 되며, 무한경쟁의 세계화에서 선진국 경제에 예속되거나 뒤쳐지는 적신호로 작용한다. 더욱이 정부의 합법성마저 파괴할 위험성이 있는 것이다. 그러나 위와 같은 긍정적인 측면과 부정적인 측면은 부패에 대한 태도, 부패 행위에 대한 사회적 및 제도적 견제 및 억제책의 존재 등에 따라 달리 나타날 수 있다.
제 3 절 부패에 대한 접근방법
부패를 보는 시각이나 연구하는 방법은 단 하나의 변수에 의해 결정되는 것이 아니라 여러 다양한 변수에 의해서 결정되기 때문에 연구자가 취하는 입장에 따라 다양할 수 있다.
다음의 <표 2>와 같은 공무원 부패에 대한 다양한 접근법을 본 연구에서는 개인적?윤리적, 사회?문화적, 제도적 그리고 체제론적 접근법으로 정리하여 논하고자 한다.
1. 개인적?윤리적 접근방법
개인적?윤리적 접근방법에서의 부패는 개인의 행동결과이며, 그 부패에 개입된 사람의 특정한 품성?성격 그리고 탐욕 등이 부패를 유도한다고 보는 입장이다. 즉 개인의 성격이라든가 독특한 습성과 윤리가 부패 행태와 밀접한 관련이 있다고 보는 것이다. 또한 인간에게는 결코 충족되지 않는 욕망이 있어서 강력한 제재를 받지 않게 되면 부패하기 쉽다는 것이 이 접근방법의 기본전제이다. 따라서 이 접근방법에 의하면 부패는 자질이 부족한 사람들이 권력이나 공직을 얻었을 때 발생하고, 이러한 비도덕적 행위는 당연히 처벌받아야 된다.
2. 사회?문화적 접근방법
사회?문화적 접근방법에서 부패란 기본적으로 그 조직과 사회를 둘러싼 문화와 매우 밀접한 것으로, 특정한 지배 관습이나 경험적 습성 등이 부패를 조장하는 것으로 인식하고 있다. 따라서 조직 외적으로는 조직이 활동하고 있는 사회에 뿌리내리고 있는 문화 내지는 관례로부터 부패의 원인을 찾고, 또 다른 한편으로는 조직 내적 측면에서 부패 및 부패 행위자에 대한 관리자 및 구성원의 시각과 접근, 그리고 조직의 관행?절차 및 행태 유형에 관한 구성원들의 인식과 조직풍토에서 부패의 원인을 찾고 그 해소방안을 모색하는 것이다.
< 표 2 > 부패에 관한 제접근법
3. 법?제도적 접근방법
법?제도적 접근방법에서는 제도 혹은 법률에 문제가 있기 때문에 부패가 발생한다는 입장이다. 즉 부패는 개인의 특성이나 조직 및 사회의 문화적 특성에서 비롯되기보다는 오히려 정부가 업무수행의 근거로서 마련한 법과 제도 혹은 그 운영 절차상에서 유발되는 것이다. 특히 합리적인 통제 장치의 존재와 이에 대한 적절한 운용은 관료부패를 억제?통제함에 있어 어느 수단보다도 중요한 의미를 지니고 있다고 본다. 따라서 이러한 수단의 미비나 운용상의 결함은 단순히 행정부 내적인 변수에 의해서만이 아니라 외부적 조건의 영향을 상당히 받는다는 점에서 관료부패를 논함에 있어 매우 중요한 부분이라고 할 수 있다.
4. 체제론적 접근방법
체제적 접근방법에서는 부패를 공무원의 개인 수준에서만 설명하기보다는, 다른 요소와의 상호작용 속에서 설명하고자 한다. 정부와 국민 혹은 타 부문과의 상호작용의 결과로 보고 있다. 정부 혹은 관료가 단독으로 고립되어 활동하지 않기에 수많은 이해관계자들과 기관 등의 다양한 요구와 압력 등에 의해 특정한 행위나 활동이 결정될 수 밖에 없다. 따라서 부패현상을 개인이나 제도의 결함?실패로 보기보다는 보다 중립적이고 분석적 시각에서 ‘하나의 바람직하지 못한 영향’으로 인식하고 있다.
이들 접근방법들은 서로 배타적인 것은 아니며 일정 부분 공유되는 부분이 있기 때문에, 하나의 접근방법을 선택한다 하여도 이것이 부패사례의 모든 내용을 포괄할 수 없음은 분명하다. 다만 상대적인 설명력의 차이에 따른 선택이 가능할 뿐이다. 중요한 것은 일정한 성격을 지닌 부패와 이를 분석하는 도구가 적절히 조화될 때보다 정확한 분석이 가능하다는 것이다.
제 4 절 공무원 부패의 유형
공무원 부패 유형 분류 또한 국가와 그 나라의 정치?경제?사회?문화 등의 차이와 연구자의 시각에 따라 다양한 분류가 이루어진다. 이러한 분류로써 부패의 개념 및 현상을 보다 잘 이해하고 분석에 도움을 줄 수 있을 것이라 본다. 이렇게 다양한 공무원 부정부패의 유형은 헤아릴 수 없이 많은 형태이기에 공무원 부정부패가 사회적 병리현상의 원인이 되고 하나의 범죄를 구성하는 부분에서만 유형을 분류하고자 한다.
1. 부패주체에 의한 분류
(1) 정권주체의 분류
부패의 주체가 정권인 경우로 이러한 정권단위의 부패는 대부분 독재국가의 독재자나 그 추종자들에 의해 이루어지며 대체로 정권의 정통성이나 통치자체가 열악한 정권에 의해 자행된다. 또한 독재국가에서의 정치자금의 조달방법?과정에서 부패가 조성되며 이러한 정치자금은 주로 이권의 매매와 관련된 것으로 정치자금조달을 위한 부패이다. 선거와 관련된 경우는 정치부패의 골격을 이루고 있고 타락선거의 전형적인 모습인 상대 후보에 대한 테러, 비방, 허위선전 및 악성루머 유포 등으로 나타난다.
(2) 기관주체의 분류
부패의 행태를 살펴보면 대체적으로 1인이 주체가 되는 경우가 많으나, 행정기관이 주체가 되는 경우는 지나치게 비현실적인 보수체계와 현실과 동떨어진 행정관리 기준하에 있을 경우 많이 발생한다 하겠다.
이러한 경우의 부정은 소속기관의 구성원들 사이에 공공연한 비밀로 구성원들에게서 사실상 죄의식을 기대하기 어려운 것이 대부분이며 따라서 이러한 부패형태에 대해서 부정행위로 간주하지 않고 전부터 이어져온 관행으로 여겨 부정이라 생각하지 않는 사람도 있다.
(3) 권력부패와 관료부패
일반적으로 부패는 관료와 연관이 있으나, 일반국민과 매스컴에 의해서 정치인이나 고위관료가 포함된 부패를 권력부패라 하며 이는 국가발전에 악영향을 미친다. 이러한 과정 즉, 정치자금 조달과 그 사용과정에서 정치인이나 관료의 사익을 위해 유용되는 양상을 보이기도 한다.
행정부패 또는 관료부패라 함은 정치인, 고위관료가 관련된 형태의 부패 즉, 권력부패를 제외한 일반공무원과 연계된 형태의 부패를 일컫는다.
2. 부패수단에 의한 분류
(1) 정실형 부패
정실형 부패는 공적인 업무를 처리함에 있어 사적인 이익을 인정하고 특정 개인이나 집단에 대한 사적 이익을 위해 국가기구 내지는 행정수단이 이용되는 경우를 말한다. 이는 호의나 배려에 대한 감사로 여기는 경우가 많고 금전이 수반되지 않는 경우 또한 많으며, 금전의 수수시 금액이 소액인 경우가 대부분이나 대규모화, 구조화, 거래형 구조로 변환되는 경우도 있다.
(2) 위협형 부패
이는 갈취형 또는 공갈형 부패로 처음부터 불법행위로서 상대방에게 불리한 결정이나 조치를 예방하거나 이러한 조치나 결정을 구실로 직?간접으로 금품을 요구하는 것이다. 이러한 형태는 일반적으로 민주화의 정도가 낮은 권위적 사회와 행정처리기준이나 절차가 지나치게 비현실적인 경우에 발생하는 것이 일반적이고 공공업무의 처리기준과 절차의 객관화 정도가 낮음으로 인해 공무원의 자유재량권이 지나치게 큰 데서 기인하기도 한다.
(3) 사기형 부패
이것은 대부분이 형법상 공무원 범죄로서 소추가 되는 노골적이며 명백한 범죄의 성격을 내포하며 공무원이 그 지위를 이용한 사기와 횡령을 동반한 부패에 해당한다. 이는 감독자 또는 상급자의 철저한 감시와 적절한 감독에 의해 예방과 적발이 가능한 부패이다.
(4) 거래형 부패
공무원 부패의 전형적인 형태로 예를 들면 행정조직내의 상납, 시민?사조직으로부터의 뇌물, 행정조직과 시민 혹은 비행정조직간의 리베이트(revate), 시민이 제외된 행정조직과 비행정조직간의 유착에 의한 부패를 들 수 있다. 이러한 뇌물 또는 리베이트가 유발하는 부정적인 측면은 의사결정과정에 있어서 정상적인 의사결정을 어렵게 한다는 것이다.
3. 부패형태에 의한 분류
(1) 생계형 부패
생계형 부패란 하위직 공무원이 정당한 보수만으로는 기본적 생활을 영위하는데 위협을 느껴 양심의 가책을 느끼면서 부정행위를 하며 이에 따른 부정소득으로 기본적인 가계의 적자를 보충해 가는 부패 행위이다.
(2) 치부형 부패
생계형 부패를 벗어나 공직자들이 공직을 치부와 축재의 수단으로 고의적으로 공직수행 상대방을 유인, 위협하여 고액을 수수하는 등 부정소득으로 치부하는 부패형태를 말한다.
(3) 권력형 부패
권력형 부패는 처음부터 법을 무시하고 거액의 이권을 착복하는 부패행위로서 법을 교묘하게 이용하여 사익을 도모하는 부패행위를 말한다. 이러한 권력형 부패는 생계형 부패, 치부형 부패를 일으키게 하는 큰 요인이라 할 수 있으며 또한 국가와 사회에 큰 영향을 미친다고 할 수 있다. 권력형 부패의 뒷면에는 정권의 추종자들이 많기 때문에 부패의 비리를 밝혀 내는데 상당한 어려움이 따르며 실제로 권력형 부패를 방지하고 억제하는 공직자조차 권력형 부패를 저지르기 때문에 세상에 밝혀지는 것이 다소 어려움이 있다.
제 3 장 공무원 부패의 실태
공직사회의 부정부패에 관련된 공식통계가 실제로 존재하는 모든 부정부패행위를 반영하는 것은 아니지만, 발생하는 부정부패건수의 일부분을 일정한 비율로 반영한다고 가정한다면, 통계상 수치의 증감변동으로부터 공직사회의 부정부패의 성격과 경향을 파악할 수 있을 것이다.
본 본고서에서는 「행정자치부 통계연보」와 「범죄백서」를 이용하여 공직사회의 부정부패실태를 파악하고자 한다.
제 1 절 공무원 징계 통계를 통해 본 부패 실태
1. 연도별 공무원 징계 통계
< 표 3 > 연도별 공무원 징계 통계 (단위 : 명)
자료 : 행정자치부, 「행정자치부 통계연보 통권 제4호」, 2001, p.174
<표 3>에서 연도별 징계 통계를 보면 우리 나라 공무원의 징계합계는 1980년 이후 조금씩 감소하는 추세를 나타내고 있다. 이후 1987년에는 2,991명으로 징계 공무원의 합계가 가장 낮은 수치를 기록하고 있다. 이런 현상은 공무원사회와 국가발전을 위해서도 바람직한 현상이라고 할 수 있고 공무원의 징계통계가 가장 낮았던 이유는 정부의 의지와 사회정화운동과 공무원 사회의 의식개혁의 노력이라 할 수 있다. 그러나 1987년 이후 다시 증가추세를 나타내고 있는데 표에서도 알 수 있듯이 가장 많은 징계를 받은 공무원은 지방공무원과 경찰?소방공무원으로 나타났다.
국가공무원의 경우 계속 감소추세를 보이고 있고 1989년에는 가장 낮은 646명이 징계를 받았으나 1994년에는 1,447명으로 증가하였으며 1996년에는 다시 744명으로 감소하였다.
지방공무원의 경우 계속 감소추세를 보이고 있으나 1993년에는 가장 많은 3,392명이 징계를 받았으며 1996년에는 1,825명이 징계를 받아 1995년의 2,143명보다 조금 감소하였다.
경찰?소방공무원은 1980년 이후 조금씩 감소 추세이나 1989년 이후 다시 증가하였다. 경찰?소방공무원의 징계 통계는 다른 공무원들에 비해 상대적으로 높은 수치를 나타내고 있다.
교육 공무원의 징계 통계는 다른 공무원들에 비해 미미한 편이지만 사회에서 물의를 빚고 있는 교사의 촌지요구는 교육공무원 부패의 한 단면을 나타내는 예라고 할 수 있다.
또 적발되지 않은 공무원의 비리 역시 무시할 수 없으며 통계표에 나타난 수치보다 더 많은 공무원의 부패가 있을 가능성을 간과해서는 안 된다.
2. 징계양정별 통계
< 표 4 > 징계양정별 통계 (2000. 1. 1～12. 31, 단위：명)
자료 : 행정자치부, 「행정자치부 통계연보 통권 제4호」, 2001, p.175
우리 나라에서 부패한 공무원이 처벌을 받을 경우 제일 무거운 징계는 파면으로 볼 수 있는데 2000년 한해 동안의 부패한 공무원의 징계양정별 통계는 위의 <표 4>와 같다.
징계유형은 파면, 해임, 정직, 감봉, 견책 등이 있는데 파면을 당한 공무원은 전체 징계자수 4,507명 중에 318명으로 나타나 다른 징계유형에 비해 낮은 수치를 보이고 있다. 공무원별로 보면, 국가 공무원이 179명, 지방 공무원이 62명, 경찰?소방 공무원이 77명으로 국가 공무원의 수가 가장 높았다.
또 <표 4>에서 보는 바와 같이 직접 민원인과 관계가 있는 지방 공무원, 경찰?소방 공무원 등이 비리사실이 현저히 많이 나타나고 있는 것을 알 수 있다. 그리고 징계의 정도도 감봉과 견책 정도로 약하기 때문에 부패의 발생원인이 높아간다고 할 수 있다.
3. 비위유형별 통계
< 표 5 > 비위유형별 통계 (2000. 1. 1～12. 31, 단위：명)
자료 : 행정자치부, 「행정자치부 통계연보 통권 제4호」, 2001, p.176
2000년 한해 동안에 비위와 관련하여 징계를 받은 공무원의 합계는 4,507명으로 나타나고 있는데, 이중 가장 많은 비위유형은 품위손상으로 1,454명, 그 다음으로는 복무규정 위배로 1,010명에 달한다.
공무원별로 보면 국가공무원의 경우 가장 많은 비위유형은 품위손상으로 징계자 총수 856명 중 293명으로 가장 많으며, 지방공무원은 품위손상이 804명, 교육공무원의 경우는 품위손상이 70명, 경찰?소방 공무원은 복무규정 위배가 668명으로 나타났다. 참고로 다음의 <표 6>은 중앙징계위원회의 운영 실적을 나타내는 것이다.
< 표 6 > 중앙징계위원회 운영 실적
자료 : 행정자치부, 「행정자치부 통계연보 통권 제4호」, 2001, p.177
제 2 절 주요 죄명별 공무원 범죄 통계와 범죄자 검찰처리현황
1. 공무원 범죄자 주요 죄명별 부패 실태
여기의 공무원범죄는 공무원이 그 직무에 관하여 범한 범죄와 공무원이 그 직무와 관계없이 범한 죄, 즉 공무원이라는 신분을 가지고 있는 자가 범한 모든 범죄를 그 대상으로 한다.
<표 7>은 지난 1995년～1999년 공무원범죄 인원의 주요죄명별 추이를 나타낸 것으로 1995년 이래 계속 감소하다가 1998년에는 13,490명으로 전년대비 1,334명 11.0%가 증가하였는데 이는 1998년의 부정부패척결 수사 등으로 인한 것으로 분석되고 1999년에는 다시 12,689명으로 5.9% 감소하고 있다.
1999년의 경우 죄명별로는 교통사고처리 특례법 위반이 4,483명으로 전체의 35.3%를 차지하여 가장 많은 점유율을 나타내고 있고, 그 다음이 폭력행위등 처벌에 관한 법률위반 1,336명 10.5%, 문서범죄가 783명 6.2%, 직무유기죄 570명 4.5%, 수뢰죄 471명 3.7%, 직권남용 202명 1.6% 순으로 나타나고 있다.
< 표 7 > 공무원범죄자 주요죄명별 인원 (1995년～1999년)
자료 : 1. 법무연수원, http://www.lrti.go.kr/, 「범죄백서」, 2000
2. ( ) 안은 분포백분율.
공무원범죄중 죄명상 직무와 관련되는 것으로 판단되는 직무유기, 직권남용, 수뢰, 문서범죄의 범죄자인원을 보면 1999년의 경우 2,026명으로 전체 발생인원의 약 16.0%에 해당하는 것으로 나타나고 있으며 1998년의 993명에 비하여 204% 급증한 것으로 나타나고 있다.
2. 공무원 범죄자에 대한 검찰처리현황
1995년～1999년 공무원범죄자에 대한 검찰처리현황을 보면 <표 8>과 같다.
< 표 8 > 공무원범죄 검찰처리 현황 (1995년～1999년) (단위 : 명)
자료 : 1. 법무연수원, http://www.lrti.go.kr, 「범죄백서」, 2000
2. ( ) 안은 분포백분율.
1999년의 경우 처리인원 총 12,689명 중 5,177명에 대하여 공소가 제기되어 기소율은 40.7%인 것으로 나타났는 바, 공무원범죄자의 6.3%에 해당하는 804명에 대하여 공판이 청구되었고, 34.4%에 해당하는 4,373명에 대하여 약식명령이 청구되었다.
지난 5년간의 사건처리비율의 추이를 보면 기소율의 경우 1995년 44.2%, 1996년 46.5%, 1997년 51.1%로 증가추세를 보이다가 1998년에는 50.4%로, 1999년에는 40.7%로 감소하였다. 기소유예처분된 인원의 비율은 1995년에 9.5%에서 1997년까지는 조금씩 낮아지는 추세를 보였으나 1999년에는 16.5%로 1998년도에 비하여 703건 증가하였다.
전체범죄와 비교하여 볼 때 공무원 범죄에 있어서는 기소율(40.7%, 전체 51.8%)이 낮고 상대적으로 불기소율(59.0%, 전체 47.0%)이 높은 것으로 나타나고 있는 바, 이것은 공무원범죄의 경우 범죄사실이 인정되면 파면 등 징계처분이 수반되므로 경미한 범죄사실에 대하여는 기소유예처분을 하는 경우가 많을 뿐만 아니라 확실한 증거 없이 공무원을 고소, 고발하는 사례가 적지 않아 혐의 없음 처분의 비율이 높은 데에 그 원인이 있는 것으로 보인다.
제 4 장 조선시대의 공무원 범죄
제 1 절 조선시대의 공무원 범죄형태(정조시대)
정조시대의 공무원 범죄에 대하여 어사사목에서 살펴보면 흉년구제 14건, 형벌남용 5건, 교도행정 3건, 옥사체수?오판?원통한재판 2건, 횡령 ? 허위보고 ? 모리행위(수령, 영장범죄) 3건, 불법행위(알선공무원) 3건, 위법행위(위법징수, 왕명받은 공무원집행시 위법행위 ? 환곡수수시위법행위) 3건, 어민침해 : 어민억압 2건, 업무나태(영장 ? 토포사) 2건, 식리 ? 모리행위 1건, 직권남용 1건, 찰방수뢰 1건등의 조문으로 구성되어 있다. 이렇게 보는 것처럼 조선시대의 공무원의 범죄행위도 그 형태만이 시대 상황에 따라 조금 다른 뿐이지 근본은 크게 다르다고 할 수 없다.
흉년구제에 관해서는 부정확한 구호대상자의 선발, 불공평한 분배행위가 있었고, 흉년에 죽어가는 사람이 있는 곳에 유람을 가능 공직자들의 민폐행위와 역마를 함부로 타는 행위 등이 있었다. 형벌의 남용으로는 관장, 형벌도구위반, 법전위반, 흠율덕의의 형벌도구규정위반, 형벌도구규정위반 등이 있었다. 횡령 ? 허위보고 ? 모리행위 등은 수령의 범죄로써 곡식장부를 허위기재, 재해 입은 농지는 면세해야하나 징수하는 형태, 토지세 감세장부 부실 농간 모리행위 등이 있었다. 위법행위의 형태로는 위법한 세금징수, 환곡(수수시 적게주고 많이 받아들이는 행위) 등의 형태가 있었다.
제 2 절 공무원 범죄의 처벌
1. 조선 시대의 형벌제도
먼저 조선시대의 일반적인 형벌 제로를 살펴보면 조선시대의 형벌은 고려와 마찬가지로 태형, 장형, 도형, 유형, 사형의 5형을 기본으로 하였으나, 도형, 유형과 같은 자유형이 확대되고 형구의 규격과 사용방법, 절차 등이 성문규정에 의하여 전국적인 통일을 기하였으며, 형률의 적용에 있어서 관리에 의한 자의를 방지하고 남형을 금지하기 위한 감독체제를 강화하였다. 즉, 행정과 사법이 엄격히 분리되지는 않았지만 인신을 구속할 수 있는 기관을 직수아문이라고 하여 경국대전 등에 명시하였고, 지방의 군, 현의 수령은 장형이하, 관찰사는 유형이하의 사건만을 처리하게 하고, 사형은 삼복제를 시행하여 국왕의 재결에 의해서만 집행할 수 있게 하였다. 형벌권의 남용에 대하여 엄중한 형사적 처벌을 가하고 각 지방에는 훈도 검률이라는 율사를 중앙에서 파견하여 관찰사의 사법업무를 보좌케 하였다. 모든 형사법전에는 휼수의 규정을 두어 죄수의 인권보장을 위한 법적 제도를 마련하였으며, 역대 임금들은 인정의 상징으로서 휼형을 중시하였다.
(1) 태형(��
우리나라에서 태형이 보편적으로 시행된 것은 고려시대부터인데 조선에서도 이 제도를 답습하였다. 태평은 가장 가벼운 형벌이고 10대에서 50대까지 5등급이 있다. ����2분 7리, ����1분 7리로 길이 3척 5촌되는 회초리를 만들되, 옹이와 나무눈은 깎아버리고 관제의 검사기를 사용하여 법대로 규격검사를 하여야 하며, 힘줄이나 아교 따위 같은 것은 덧붙이지 못하고 태형을 집행할 때에는 "매의 가는 편 끝으로 볼기를 친다"고 하였다(대명률직해 오형명의 옥구지도). 태형의 집행은 죄수를 형대에 묶은 다음 하의를 내리고 둔부를 노출시켜 대수를 세어가면서 집행하는데 부녀자의 경우에는 옷을 벗기지 않으나 간음한 여자에 대해서는 옷을 벗기고 집행하였다. 나이가 70세이상이거나 15세이하인 자와 폐질에 걸린 자는 태형을 집행하지 않고 대신 속전을 받았으며, 임신한 여자도 70세이상인 자에 준하여 처리하였다. 태형은 조선말 장형이 폐지된 뒤에도 오랫동안 존속되다가 1920년에 가서야 완전히 폐지되었다.
(2) 장형( �
장형은 태형보다 중한 벌로서 60대에서 100대까지 5등급이 있고 장의 법정 규격은 대두경 3분 2리, 소두경 2분 2리로 길이 3척 5촌되는 큰 회초리로 만든다. 형률상에 있어서 장형은 별도로 집행하는 경우도 있지만 도 유형에 대하여 이를 병과하는 것이 보통이었다. 행형에 있어서 남형의 폐가 가장 많았던 것이 장형이었는데 그것은 집행관의 자의가 개재하기 쉬운 때문이었다. 따라서 이를 방지하기 위하여 장의 규격과 집행방법을 엄격히 지킬 것을 법제화하였다. 장형의 집행방법은 태형과 대체로 같고 매의 규격만 달리할 뿐이다. 갑오경장 이듬해인 1895년 행형제도를 개혁하면서 장형은 폐지되었다.
(3) 도형(��
도형은 오늘날의 징역형에 해당하는 것으로 도형 기간동안 관아에 구금하여 두고 일정한 노역에 종사시키는 자유형의 일종이다. 우리나라에서 도형이 처음 시행된 것은 고려시대로 당률의 영향을 받아 고려형법에 도입되었다. 조선에서는 경국대전 형전을 비롯한 대명률직해, 속대전 등 모든 형사법에 도형에 관한 규정을 두어 이를 더욱 구체화시켰다. 그리고 도형대신 군역에 복무시키는 충군이라는 제도가 있었는데 이는 주로 군인이나 군관계의 범죄에 대하여 적용하였다. 도형의 기간은 최단기 1년에서 최장기 3년까지인데 도형에는 반드시 장형이 부과되었다. 그리고 도형수를 관리하는 관리의 위법에 대한 처벌규정도 있다. 만약 도형수로서 아직 복무연한인 만료되지 않은 자를 감독관이나 간수인이 고의로 방임하여 도주하게 한 자와 삯을 주고 사람을 사서 대신 복역하는 것을 용인하여 준 자는 죄수가 마땅히 복역하여야 할 기간과 같은 일수를 계산하여 도형에 충정하며 죄를 지은 장본인도 처벌한다. 또 이때에 재물을 받은 자는 장물을 계산하여 왕법수장(오늘날 수뢰죄)의 예로써 논죄하고 도주 또는 대체복역시킨 죄인도 논죄함은 물론, 모면하였던 노역도 보충토록 한다고 하였다. 도형에 처하게 되면 노역에 종사하게 되는데, 대명률직해에는 소금을 굽거나 쇠를 불리게 하는 작업을 부과시키며 염장에 보내진 자는 매일 소금 3근을 굽고, 야철장에 보내진 자는 매일 철 3근을 불려서 그 몫을 싸서 각각 상납한다고 규정하고 있으나, 실제 염장이나 철장이 없는 관아에서는 제지, 제와 또는 관청의 잡역, 역체 등의 노역을 부과시켰다. 도형수의 귀휴, 병가제도도 있었다. ��v�〈�정배죄인이 W��당하였을 때 역모에 관계된 죄인이 아니면 말미를 주어 다녀올 수 있게 하였고, 대명률직해에는 도형수가 복역 중 병이 났을 때 도형수에게 병가를 주었다가 병이 완쾌되면 병가의 일수를 계산하여 다시 병가중 쉬었던 노역을 보충하게 하였다.
(4) 유형( �
유형은 중죄를 범한 자에 대하여 먼 지방으로 귀양보내어 죽을 때까지 고향으로 돌아오지 못하게 하는 형벌이다. 유는 황무지와 해변의 고을에 보내어 배치시키는 것이며, 도형과 같이 노역을 과하지는 않았다. 유형제도는 극형으로서의 사형에 대한 감형 또는 완화조치의 의미를 지니고 있었다(지철호, 1985 : 123). 유형은 도형과 함께 자유형에 속하여 조선시대 전반에 걸쳐 널리 행하여지던 형벌로서 도형과는 달리 기간이 정하여 지지 않았다. 그러므로 임금의 사령, 또는 소결 등의 왕명에 의해서만 특별히 석방될 수 있었다. 특히 조선시대 정치의 주도권을 둘러싸고 전개된 당쟁은 많은 정치범을 낳게 하였는데 사형을 면한 대부분의 정치범들은 유형으로 처벌되었다.유형은 장형이 병과되는 것이 보통이었으며 유배죄인에 대한 계호 및 처우 등의 책임은 그 지방의 수령에게 있었다. 유형수 중 정치범에게는 식량 등 생활필수품을 관에서 공급해 주었다. 유형지에 처와 첩은 따라 가도록 하며 부모와 조부모, 그리고 자와 손은 본인이 따라 가기를 원할 때는 허락하였다. 그리고 조선말기에는 유 도형을 징역형으로 바꾸면서 유형은 국사범에 한하여 적용할 수 있도록 하고 유배지는 도서지역으로 한정하였다. 이외에도 유형의 일종으로서 부처 안치 천도 등이 있는데 부처나 안치는 활동범위를 일정한 구역으로 제한하는 유형 중에서도 중형에 해당하며 천도는 범죄인을 그 가족과 함께 국경지대로 이주시키는 형이다. 천도는 일단 이주 후에는 일반 양민과 동등한 생활을 유지할 수 있었으나 주거지를 임의로 벗어나면 도주의 율로 다스렸다. 이는 조선초기부터 있었던 북경개척과 함께 평안도와 함길도의 이민정책의 일환으로 시행되었다.
(5)사형(��
사형은 형벌 중에서 극형에 해당하는 것으로 조선시대에는 대명률의 규정에 의하여 교형(��과 참형(B�의 2종으로 정하였다. 교형은 신체를 온전한 상태로 두고 목을 졸라 죽이는 것이며, 참형은 보통 신체에서 머리를 잘라 죽이는 것이다. 그렇지만 죄질에 따라 사형의 방법을 달리하여 능지처사하는 경우도 있었다. 사형을 집행한 다음 위협의 효과를 거두기 위해 죄수의 머리나 시체를 매달아 공중에게 전시하는 것을 효수 기수라고 하였다. 사형에는 대시집행과 불대시집행이 있는데, 대시집행이라함은 사형이 확정된 후에도 일정기간 대기하였다가 추분 이후부터 입춘 이전에 날짜를 정하여 사형을 집행하는 것으로 일반사형수에게 적용하였다. 이에 반하여 불대시집행은 사형이 확정되면 때를 기다리지 아니하고 즉시 사형을 집행하는 것으로 보통 10악(모반, 모대역, 모반, 부도, 대불경, 불효, 불목, 불의, 내란)의 범죄에 적용되었다.사형은 삼복제에 의하여 3차례의 재판을 거쳐 신중을 기하도록 하였고, 사형의 확정은 반드시 임금의 재결을 받아야만 하였다. 그리고 특별히 사형을 집행하지 못하는 금형일을 법으로 제정하였는데, 이는 천지의 이법을 중시하는 음양의 사상에 의한 것으로 시절과 형옥에 관한 정령을 부합시키려는 것이었다.사형의 집행방법에 대하여는 교 참 능지처사라고만 되어 있을 뿐 더 자세한 규정이 정하여져지지 않았다. 따라서 밧줄로 목을 매어 달아 죽이는 교형과 목을 잘라 죽이는 참형의 경우에는 방법이 간단하였지만, 능지처사의 경우에는 대역사건의 국사범이나, 특히 일반에게 경계할 필요가 있는 반도덕적 범죄인에게 행하여졌기 때문에 민중에 대한 위협의 목적으로 오살( ��, 육시(�G), 거열( � 등 여러가지 잔인한 방법으로 집행되었다. 오살과 육시는 죄인의 머리를 벤 다음 팔, 다리, 몸둥이를 자르는 극형으로서 사람들은 형명만 들어도 몸서리를 칠 만큼 끔찍한 형벌이어서 오늘날까지도 저주를 뜻하는 말로서 전해오고 있다. 거열은 죄인의 팔과 다리를 4방향으로 우마에 묶어 동시에 우마를 몰음으로써 죽게 하는 형벌이다. 이러한 사형방식은 1894년 칙령 제30호에 의하여 참형과 능지처사를 폐지함으로써 일반인의 사형은 교, 군인의 사형은 총살로 정하였으나, 1900년 형률명예에서 참형을 부활시켰다가 그 후 1905년 형법대전을 제정하면서 참형을 다시 폐지하였다.그 외에도 사사(��, 부관참시(�BG)가 있었다. 사사는 왕명으로 독약을 마시게 하여 죽게 하는 것으로 왕족이나 현직자로서 역모에 관련되었을 때 주로 행하여졌다. 부관참시는 이미 죽은 자의 무덤을 파헤쳐 시체를 꺼내 참형 또는 능지처사를 행하는 것이다. 연산군 시대 무오사화, 갑자사화에 연루된 자 등에 대하여 부관참시형이 시행되었다. 사형을 집행한 다음 죄수의 머리를 매달아 일반 민중에게 보이거나 시체를 길거리에 내버려 사람들로 하여금 참혹한 죽음을 볼 수 있도록 하여 일반예방의 효과를 거두고자 하기도 했는데, 이를 효수(�� 혹은 기시(�H)라고 하였다. 고대로부터 이러한 제도는 존재하여 왔으나 문명의 진보와 더불어 점차 사라진 제도이다. 조선시대에 이르러서는 거의 그 자취를 감추었으나 국사에 관련된 특별한 사건 즉, 역모 등이 발생하였을 때 간혹 시행된 경우가 있었다. 조선말기에는 갑신정변에 실패한 개화파 요인들이 사형 후 효수되기도 했다.
2. 공무원의 처벌
공무원의 처벌이라고해서 위에서 열거한 방법이 이외에 다른 방법을 썼던 것은 아니었다. 그리고 현대시대에 위와 같은 형벌을 집행 할 경우는 인권침해의 논란을 불러 일으킬 수 있고, 현재 우리 헌법과 형법의 이념에도 부합되지 아니한다. 여기서 주목하여야 할 것은 조선의 시대의 공무원의 처벌에 있어서는 현재처럼 미약한 처벌이나 사면들이 없었다는 것이다. 조선시대의 처벌 사례를 살펴보면 다음과 같다.
조선왕조의 횡령에 대한 형벌사례
파직 : 사헌부에서 횡령죄를 범한 우봉 철소 별감을 탄핵하니 파직시키다 ; 태조 ?2년(1393) 사헌부에서 상언(�3)하였다.
“우봉 철소 별감(
�����V) 김OO이 현장에 나가 감독하면서 제가 도둑질[監 ��을 하였사오니, 청하옵건대, 직첩(
��을 회수하고 국문(�하여 과죄(w
Z)하소서.”
임금이 명령하였다. “도둑질한 전재( �E)는 관청에 몰수하고, 관직을 파면하고 서직(
�하지 말게 하라.”
공금횡령에는 원칙적으로 파직이며 횡령금액이나 공물은 변상조치 시키며, 그때에도 자살하는 공직자도 있었으며, 해당공무원의 상급자인 책임자도 함께 처벌하여 예방감독책임의 형벌을 가하였고,
심한 경우는 무기한 유배형과 금액이 과다하면 가장 중한 형벌로서 일천석의 곡식을 횡령한 하급공무원들에게 목잘라 죽이는 효수형에 처함을 알 수 있다.
처벌의 대상은 지위고하를 막론하고 지방관청의 하위직 공무원은 물론이고, 단체장인 군수(현감. 목사). 시장(부사)등이다.
이 처럼 공무원 범죄에 있어서의 강력한 처벌은 공직기강을 세울 수 있는 것이다.
제 5 장 공무원 부패의 원인과 방지방안
제 1 절 공무원 부패의 원인
부패가 왜 일어나는가 하는 문제는 참으로 포착하기 어려운 일이다. 왜냐하면 일반적인 사회현상과 마찬가지로 부패현상도 복합적이고 다양한 접근에 의해 그 원인을 추적해야만 그 실체에 접근이 보다 가까워지기 때문이다.
일반적으로 공무원 부패의 원인이란 공무원 부패를 조장하는데 직접 또는 간접적으로 기여하는 요인들을 말한다. 물론 이러한 요인들은 매우 다양하고 복합적인 요소로 구성되어 있으며, 각각의 요소들은 서로 상호작용하여 부패를 조성하기도 한다. 또한 이러한 요인들은 사회의 변화에 따라 이미 부패요인으로써의 기능이 상실되었거나 약화되었으며 반대로 새로운 부패요인이 무수하게 발생하고 있다는 사실도 잊어서는 안될 문제이다.
본 보고서에서는 부패의 원인을 개인차원의 관료의 행태적 측면, 조직차원의 행정제도적 측면, 그리고 조직을 둘러싼 환경차원의 환경적 측면으로 구분하여 부패의 원인을 살펴보고자 한다.
1. 행태적 원인
(1) 권위주의적 행태
유교문화의 소산이라고 볼 수 있는 권위주의는 평등한 수평적 관점에서보다는 불평등한 수직적 관점에서 보려는 의식구조를 의미한다. 조직에 있어서 상하간의 위계질서를 특히 강조한다든가, 관과 민의 관계를 지배 복종의 관계로 보려고 한다든가 하는 것은 이러한 가치관에서 연유한다.
(2) 가족주의적 행태
가족주의란 가족집단의 유지와 번영이 사회의 다른 모든 가치에 우선한다는 생각과 행동을 말한다. 본래 가족주의는 혈연집단에 대한 충성심을 의미하나 오늘날의 사회에서는 단순한 혈연관계를 넘어 출신지, 출신학교 등의 제1차적 집단을 포함하는 것으로 이해되고 있다. 행정행태의 특성은 비공식화된 인연이나 안면을 중시하는 정적 인간관계로 확대되고 공과 사를 혼동하며 가족주의는 파벌주의 사인주의로 연결됨으로써 부패행위를 유발하는데 상당한 영향을 주는 요인으로 작용하고 있다.
(3) 형식주의적 행태
형식주의는 조선시대의 근본사상이었던 유교의 예 사상에 바탕을 두고 있는 것으로서 내용보다는 형식, 실질보다는 외형을 더 중요하게 여기고 절차?선례 및 전통적 관습 등에 집착하려는 성향을 말한다. 외관으로는 정당하게 보이는 것 같지만 실제로는 비합리적일 수 있으며, 행정과정상 실질과 합목적성이 배제되는 행태를 말한다.
2. 제도적 원인
(1) 보수의 비적정성
보수는 공무원들이 국가에 대하여 제공한 노동에 대한 금전적 대가로서 또한 직무수행을 위해 필요한 최소한의 경제적 생활비로서의 보상관계인 국가의 지급형태를 의미한다. 이러한 맥락에서 관료들의 보수구조는 기본적 생활급이 되어야 하고 또한 사기와 직무 만족도와도 관계되는 주요변수이다.
현재 우리 나라 보수체계는 봉급액이 직급에 따라 정해지기 때문에 계급이 올라가야 봉급인상이 가능하고, 아무리 장기근속을 하여도 동일직급내 상한선 이상의 봉급인상은 불가능하다. 이러한 보수체제의 경직성은 사기를 저하시키는 등 부패가능성을 촉진시키는 요인이 되고 있다.
(2) 직업공무원제의 미흡
직업공무원제란 사람이 공직에 종사하는 것을 일생의 직업으로 생각하고 또 여기에 대해서 긍지와 명예심을 갖도록 조직 운영되는 인사제도를 말한다.
이러한 직업공무원제의 핵심은 신분보장, 생활보장이라고 할 수 있다. 물론 형식적으로는 법적 신분보장이 되어 있으나 실질적으로는 상급자의 배려나 온정에 의해 신분이나 진급이 보장되는 경향이 강하다고 할 수 있다. 따라서 공무원들이 직업을 그만두어야 할 때에 대비하여 어떠한 생활기반을 마련하려고 하는 태도 또는 그러한 필요성을 갖는 것은 역시 자연스러운 것이라고 보아야 할 것이다. 특히 상납 잘하는 공무원이 여러 가지 면에서 유리한 배려를 받는다는 것은 관료의 능력이나 경력에 따라 인사문제가 결정되어야 한다는 직업공무원제가 미흡한 것이고 이의 미흡은 곧 부패와 직결된다는 것을 단적으로 나타내어 주고 있다.
(3) 인사제도의 불합리성
일반적으로 공무원들의 동기부여에 큰 역할을 하는 것이 인사문제이고 또한 공무원들이 인사문제에 많은 관심을 갖고 있는 것도 사실이다. 인사행정이 공정성을 결여하여 비합리적으로 행하여지게 되면, 그로 인해 승진에서 누락된 사람은 불만을 느껴 부정의 충동을 느낄 수 있고, 공무원에 대해 사회적 평가도 낮아질 것이며 소위 좋은 자리로 전보되거나 그 자리를 유지하기 위해 또는 승진하기 위해 직?간접으로 상급자나 권력자에게 접근하게 되고 여기서 뇌물이 횡행할 수 있으며 부패가 싹트는 것이다.
(4) 규제의 비현실성
경제활동과 국민생활에 대한 정부의 규제는 기업과 주민의 활동에 많은 제동을 걸게 한다. 기업과 주민은 정부의 규제의 그물을 헤쳐 나가야 하고 그 수단으로서 손쉬운 뇌물을 사용하게 되는 것이다. 또한 규제의 단계마다 독점적인 권한을 가진 공무원들이 너무 많다보니 이들이 제각기 뇌물을 요구하게 되고 기업이 부담하는 추가세금의 액수도 커지게 마련이다. 통제되지 않고 구조적으로 부패한 행정조직은 결국은 경제 전체를 마비상태에까지 놓이게 할 수 있게 되는 것이다.
(5) 통제기능의 미흡
현대의 행정은 선?후진국을 막론하고 행정권의 확대?강화현상이 두드러지게 나타나게 된다. 우리의 경우도 행정기능의 확대와 더불어 관료의 권능과 재량권이 확대되었다. 그렇지만 이러한 무한적인 관료의 우월적 독주에 비해 이를 통제하는 외적 및 내적 통제체제는 상대적으로 향상되지 못하였다.
이렇게 통제기구의 위약성으로 인해 부패행위를 한 관료에 대한 적발이나 처벌의 가능성이 희박하다면 부정행위는 방지되지 못하게 된다.
3. 환경적 원인
(1) 정치구조의 취약과 정경유착
우리 나라와 같은 개발도상국에서 고도경제성장의 모형과 불균형발전모형을 선택한 국가는 군 엘리트가 정치권력을 장악한 후 그 정통성이나 정당성을 국민에게 설득하기 위해 경제성장 이데올로기 등을 내세우기도 했다. 이때 정경유착문제는 매우 뿌리깊게 정치권력과 경제권력과의 야합으로 부패하기 쉽다.
취약한 정치구조가 관료부패의 가장 큰 진원지이며 그 확산효과도 가장 크다는 것을 지적할 수 있다. 이것이 부패의 원인이라는 것은 정치에는 많은 돈이 필요하다는 사실에 기인한다. 그리하여 다른 어떠한 방법에 의하여 조달하지 않으면 안되게 되어 있다. 그런데, 돈을 가지고 있는 것은 물론 이윤동기에 의해 활동하는 것이 기업이므로 정치가 이들에게 해줄 수 있는 것은 관료조직을 통하여 이권이나 특혜를 주는 이권매매라고 하겠다.
이러한 구조적 허약성은 정부기관의 기능을 무력화시키는 것과 깊은 관련이 있는데 이러한 기능저하는 정당하지 못한 방법 또는 부정행위를 정당화하는 구실을 제공하기도 하고 이는 곧 부정부패를 통제할 기구의 나약성을 포함하기도 한다.
< 표 9 > 부패 원인에 관한 제학자들의 견해
(2) 구조적 뇌물관행
관료부패는 관료가 공공행정조직에서 구조적 관행으로 정착화되거나 내면화된 병적 도벽 관료제에 기인한다고 할 수 있다.
공직자, 사회지도층, 시민 등의 다양한 계층에서 발생하는 부패행위는 그들의 비합리적이고 탐욕적인 욕구의 만족을 위한 일탈행위를 합리화하거나 정당화 또는 준공식화하는 속성과 근성 등의 비윤리적 가치체계를 내면화하는 조직구조나 개인의 가치구조 탓이라고 지적할 수 있다. 그 중에서도 공직자의 비윤리적 가치체계의 내면화가 가장 큰 문제이다.
현재 우리사회의 구조화된 뇌물 관행이 부정과 부패의 중요한 원인이 되고 있다고 볼 수 있다.
(3) 건전한 시민문화의 미비
부패란 수요자와 공급자가 상호 연계됨이 일반적인 현상이다. 행정부패의 현상은 결코 공직자들만의 책임은 아니다. 합리적이고 도덕적인 시민문화가 결핍되어 있는 사회?문화적 환경은 관료제의 병폐와 역기능을 통제하지 못하고 오히려 행정관료들에게 뇌물을 제공하고 그 대가를 바라는 분위기를 조성하여 유혹할 때 행정부패는 더욱 확장될 수 밖에 없다고 할 수 있다.
제 2 절 공무원 부패 방지방안
부패는 어느 사회를 막론하고 필연적으로 존재하는 사회현상이다. 그러나 그 정도가 어느 수준을 넘어서 사회발전을 저해할 경우 우리는 이에 대한 저항력을 갖추어야 한다. 사회규범이나 제도가 완벽하게 작동하여 부패 없는 사회를 구현하는 것은 현실적으로 불가능한 일인지도 모른다. 그럼에도 불구하고 시대와 장소를 초월하여 부패방지를 위한 노력이 지속적으로 진행되고 있다. 부패는 그 본질상 구조?제도가 복잡하게 얽혀 있기 때문에 제도적 장치만으로는 해결할 수 없고 이를 제거하기 위해서는 커다란 희생을 감수해야 하는 경우가 많다.
1. 윤리 의식의 개혁
(1) 시민의식의 개혁
우리 사회의 생활전반에 관행화되고 일상화 되어버린 부패문화를 일소하기 위해서는 국민의 의식 전환이 필요하다. 이는 부패문제가 공직사회만의 문제가 아니며, 항상 한 축에는 민간부문이 자리잡고 있다는 점에서 보다 포괄적인 접근이 필요하기 때문이다. 따라서 반부패 운동에 대한 국민적인 호응 없이는 효과적 부패방지도 기대하기 어려우며, 부정부패에 대한 사회적 저항력을 강화시키는 것도 어려운 것이다. 이를 위해서 시민단체(NGO)의 활성화, 반부패 학교?사회교육 시행, 정부는 반부정부패 활동이 범국민적인 활동으로 확산될 수 있도록 대중매체를 통한 적극적인 홍보활동을 펼칠 필요가 있다.
(2) 공직자 윤리 규범의 제고
정부가 합리적인 정책결정과정과 계획수립의 과정이 정착되어지고 능률적인 조직이 구성되어 있어도 조직 내에서 정책과 계획을 집행하는 공직자들의 가치관이나 태도, 의식구조가 잘못되어 있다면 소기의 행정목적을 성취할 수 없다. 따라서 부패방지 차원에서 공직자의 의식변화가 가장 중요하다고 할 수 있다.
무엇보다 중요한 것은 부패의 유혹에 흔들리지 않는 공직자의 확고한 윤리의식이 요구되며, 개방화와 국제화에 능동적으로 대처해 나가기 위해 공직자의 자질을 향상해야 한다. 또한 공무원의 부패가 무엇보다도 공무원 개인의 도덕적 가치관과 사명감에서 비롯된 자의적인 권력남용에 연계되어 있다는 점에서 공직윤리에 관련된 교육훈련의 필요성이 대두된다.
2. 부패 친화적인 행정 시스템의 개혁
부패 친화적인 행정 시스템의 개혁은 행정기관이 주도하되, 부패행동이나 공무원을 직접적인 대상으로 하기보다는 부패가 발생할 수 있는 조건이나 환경을 주 대상으로 추진하는 전략으로서, 강제성보다는 유인체계에 주안점을 두고 있다. 부패가 발생하는 것은 공직자의 윤리성에 문제가 있기 때문이기도 하지만, 많은 경우에는 조직의 문화?특성, 담당 업무의 특성 등에 의하여 부패가 발생할 가능성이 상대적으로 높기 때문이다. 따라서 이와 같이 부패가 발생할 수 있는 여지나 조건을 완화시키는 것도 매우 중요한 전략이다.
(1) 행정정보공개제도의 확대
행정정보 공개를 제도화해서 국민으로 하여금 필요한 정보를 권력자나 관료 등의 정보특권층과 공유할 수 있어야 한다. 정부 정책 결정이 궁극적으로 주권자인 국민 감시 하에 놓여져 공직자 부패의 원천봉쇄가 가능하게 된다. ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’이 지난 1996년 12월 31일 제정되어 1998년 1월 1일부터 시행되고 있지만, 제대로 그 기능을 수행하지 못하고 있는 것으로 조사되고 있다. 행정정보화의 경우 이는 최근 정보기술과 통신망의 발달로 부패방지를 위한 방안으로서의 기능도 지니고 있는 것으로 평가되고 있다. 이에 서울시의 민원처리 온라인 공개 시스템의 가동은 그 의미가 크다고 할 수 있다.
(2) 정부 규제의 완화 및 민간부문의 자율성 확보
정부규제는 국민의 권리와 이해관계를 침해하는 것으로 공익차원에서 필요한 경우에 한하여 민주적 동의 절차를 거쳐 만들어져야 한다. 그러나 우리 나라의 경우 권위주의적이고 행정편의주의적 차원에서 정부의 자의적 판단에 의해 규제가 만들어져 그 영역이 지나치게 비대하다. 따라서 불필요한 정부규제의 완화 또는 철폐가 필요하며 민간기업이 자주적인 경영역량을 어느 정도 축적한 이후에는 민간부문의 활동영역을 넓히고 자율적인 규율에 맡겨야 한다.
3. 부패 사정체계의 정비와 강화
한국의 경우 총체적인 부패의 위기로 진단될 만큼 부패가 국가발전?민주사회의 실현을 위협하는 암적 존재라고 한다면 부패의 사정전략은 무엇보다 시급하다고 하겠다. 우리 나라의 경우 전반적으로 공무원 부패에 대한 법?제도적 통제가 상당히 미비한 것으로 평가를 받고 있다는 점에서, 이를 중심으로 하는 개혁이 지지를 얻고 있다.
(1) 사정기관의 정비 및 독립성 확보
우리 나라 사정기관을 보면 헌법기관으로서 감사원을 비롯하여 행정부 내부의 자체통제기능을 수행하고 있는 국무총리 산하 제4행정조종실, 각 중앙 및 지방정부의 자체감사기구, 그리고 검?경찰로 구성되어 있다. 하지만 사정전담기구간에 기능이 분산되어 있기 때문에 긴밀한 공조체제를 구축하기가 어려운 실정이다.
① 감사원의 개혁과 위상 강화
감사원의 독립성과 중립성을 보장하기 위해 현행의 감사원법을 대폭 개정하여 실질적인 권한을 부여해야 한다. 즉 금융거래 조사권, 예금계좌추적권 및 재산등록 실사권과 같은 감찰수단의 확보가 반드시 이뤄져야 한다. 이와 함께 적발을 위한 감사에서 도움을 주는 감사로의 전환, 감사요원의 전문성 제고 등도 필요하다.
② 특별검사제 및 독립적 수사기구의 도입
우리 나라 검찰의 신뢰성을 확보하기 위해서는 검찰의 재량권과 독립성에 대한 개혁이 이루어져야 한다.
수서 사건 등과 같은 대규모의 부정부패 사례는 하나 같이 모두 명쾌하게 밝혀지지 못하고 상당부분이 의혹으로 남아있는 실정이다. 대부분의 국민들은 이와 같은 대형 부패사건의 이면에 부정한 정치적 · 경제적 권력이 자리잡고 있으며, 검찰은 검찰대로 과거와 같은 권력 지향적인 습성(혹은 정치적 판단을 하는 정치검찰로서의 그 동안의 행태) 때문에 사건의 실체에 접근하지 못하고 만다고 믿고 있다. 현재와 같은 검찰의 위기상황하에서 이러한 독립성이 담보되지 않는 한 권력형?정경유착형 부패에 대한 공정하고 엄정한 수사는 사실상 불가능하며, 국민으로부터의 신뢰회복도 기대난망이라고 할 수 있다. 이와 같은 이유에서 특별검사제 및 독립적인 수사기구의 도입은 필수적인 것이다.
(2) 부패에 대한 적발?처벌의 강화
① 부패 신고의 보상과 보호
부패는 은밀히 진행되므로 적발하기 어렵다. 따라서 부패와 연루된 당사자나 부패를 인지한 제3자의 신고는 부패 적발 및 예방에 큰 도움이 된다. 현재 제정되어 있는 부패방지법에는 신고자의 보호 및 보상에 관한 조항이 들어 있다.
신고의 활성화를 위해 다음 3가지 점에서 변화가 필요하다.
첫째, 신고를 통해 정부가 추징?회수?보전하게 된 금액의 일부는 신고자에게 포상금으로 지급하는 것이 신고에 따르는 불편 등 비용에 대한 보상과 함께 신고유인을 제고하는 방안이 될 수 있다.
둘째, 내부고발자에 대하여는 ⅰ) 연루된 부패행위에 대해 제한적으로 면책, ⅱ) 고발자의 동의 없는 신분노출을 금지, ⅲ) 제보로 인한 인사상 불이익을 방지한다. ⅳ) 공개의 이익이 더 큰 경우에는 직무상 비밀유지 의무의 위반에 대한 책임을 면제하는 등 보호를 제도화해야 한다. 특히 내부고발은 외부의 압력 또는 감시활동에 의존하지 않고 자율통제 또는 자정을 추구한다는 점에서 자생력과 함께 비용을 절감하는 장점도 지닌다.
셋째, 증거서류의 첨부 등 적격요건을 갖춘 경우에는 익명 신고도 적극적으로 조사해야 한다. 제보자에게 불가피한 사정이 있거나 신분노출의 비용에서 비롯된 불가피한 선택이지, 제보의 사회적 효익이 적다고 할 수는 없기 때문이다.
② 재정신청제도의 적용범위 확대
검찰의 재량권 남용을 억제하기 위한 방안으로서 소위 「준기소절차」라고 불리는「재정신청제도」가 있다(형사소송법 제 260조～제265조). 그러나 현재 그 적용의 범위가 매우 협소할 뿐만 아니라(형법 제123조～제125조), 현실적으로 거의 이용이 되지 못하고 있다는 점에서 재정신청제도를 보다 강화하여야 한다. 이 제도의 실효성 확보를 위해서는 현재와 같이 공무원의 직권남용죄로 제한되어 있는 적용의 범위를 형법상의 공무원 범죄, 그리고 제정된 부패방지법에 열거되는 전 범죄로 확대하는 것이 바람직하다.
③ 비위 공무원의 처벌 강화
공무원의 부패를 정확히 발견하기 위해서는 암행감시반이나 사정조사반과 같은 일시적인 장치의 가동을 지양하고 상설적인 공식제도
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