의약분업법의 시행에 관한 조선왕조의 법 시행이론
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작성자 김재문 작성일13-06-19 10:41 조회3,541회 댓글0건관련링크
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조선왕조의 법령의 공포 시행이론
요즈음의 우리 공동체의 의약분업의 시행에 관한 비판과 저항과 혼란에 대해 조선왕조 실록상의 우리 조상들의 5백여년간의 법시행이론을 살펴본 논문을 사법행정 9,10.11월호에 게재발표하고 있으며 발표할 원고를 송고했다.그동안 너무 시간이 걸리므로 그 논문중의 간략한 초록만 먼저 소개하여,500여년의 법문화를 가졌던 조상들의 법이론을 통해 50여년밖에 안된 우리 공동체의 법령의 시행에 관한 지혜로 삼고자 간단히 소개하기로 한다.
一)법령홍보 대상
서울은 물론이고 두매산골 골짜기에 사는 백성이나 심지어 소경에게 까지도 알리도록 한다.
예;(1)궁촌벽항의 우부우부 소경에게 알리도록:세조 2년(1456)에 팔도 관찰사에게 왕명을 내리기(諭示)하를, “지금 보내는 백성을 깨우치는 왕명(諭書)을 읍문(邑門)에 새기어 방문을 붙여서 널이 알게(榜示)하고, 또 속히 간행하여 사면 경내(境內)의 아주 외딴 시골(窮村)·두매 마을(벽항僻巷).어리석은 남녀(愚夫愚婦), 심지어 소경까지라도 두루 알지 않음이 없게 하라”
(2)제도의 시골백성과 서울의 여염사람에게;중종 16년(1521)에 전교하기를,“처녀를 뽑아간다는 것은 부실한 말이라는 것으로 즉시 팔도(諸道)에 유시하여, 시골 백성들에게 모두 확실히 알게 해야 한다. 또 서울이라 하더라도 일반 백성들의 마을(여염閭閻)에 있는 사람들이 모두 다 알 수야 없지 않겠느냐? 그러니 방문을 내걸어 백성들에게 타이르도록 하라..”하였다.
二)법령게시장소
서울과 전국을 대상으로 관청문을 중심으로 다양하게 알린다
1)서울
(1)광화문밖-도성문-종루등에 문판으로 게시하거나 (2)인정문밖에 문무과의 방을 게시하거나 (3)문과합격자를 인정전에 게시하거나(4)법령을 대궐문에 걸어두는 규례로 하거나(5)법령을 대궐문에 게시한다.
(1)수교를 광화문밖-도성문-종루등에 글판을 걸어서 알도록 함;세종11년(1429) 사헌부에서 계하기를,“대소의 인원(人員)들이 혹 해마다의 수교(受敎;왕명)를 알지 못하여 법을 범하는 자가 아주 많사오니, 청컨대 금령의 조문을 요약하여 글판을 만들어서 광화문 밖과 도성의 각 문과 종루(鐘樓) 등지에 걸어서 다 알게 하소서
2)지방행정구역
(1)읍문.도의 관문(관청의 문).벽에 게시.도내의 열(여러고을)읍.향교(지방고을에 있는 문묘와 이에 소속된 학교)..각향교등에 게시한다.
3)전국각 지역
(1)황해도 큰 길거리.원우(院宇;역과 역사이에 있던 공무언과 일반 여행객도 묵을 수 있던 국영여관)나,깊은 산 사찰이나 (2)궁촌,벽항이나 (3)나루터 및 요로(긴요한 도로)나 (4)각문과 나루터 및 (5)사찰입구나 (6)東江과 各島에 게시한다;
三)법령시행
법을 만들어 놓고 시행을 하기에 앞서 백성들에게 엄청난 불편과 민원이 생길것을 염려하여 시험시행과 부분적인 시행과 높은 공직자나 권력층의 솔선수범을 통해 법의 확대 시행과 효률성을 도모한다.
(1)시험적 시행
조선왕조에서는 1450년부터 법령을 남부지방인 하삼도(下三道)에 시행한다고 하여 그것을 시험하려고 한다면, 이른바 시험이란 것은 수년(數年) 사이에 있을 뿐이라며 법령을 시행함에 시험적으로 제한된 지역에만 수년간 시행해보는 지혜와 법문화를 가지고 있었음을 알 수 있다.너 넓게는 "만약 법을 좋다고 여긴다면 모름지기 5도(道)에서도 또한 이 법을 시행하여 한 시대의 법령 이루게 하심이 신의 지극한 소원입니다"라고 한다.그리고 기존의 법령과 다른 제도를 시행할 경우에는, 법령을 바로잡은 뒤로 4, 5년 동안 시행해 보아서 민간에 편리한지의 여부를 자세히 안 다음에 마감의 방도를 다시 의논하여도 늦지 않을 듯합니다라며 법의 시행함에 있어서 가장 중요한 것은 일상생활을 하는 국민들에게 편리함을 자세히 알고난 다음에 또 의논하여 확실한 시행을 의논해도 늦지 않다고 주장한다.또한 새로 만든 법은 누구든지 초등학교에서 처음으로 구구단을 외듯이 ",반드시 선한 말과 선한 행동이 견문을 통해서 얻은 지식(見聞)에 익은 다음에야 분발할 것을 생각할 수 있는 것이므로 국가에서 백성을 깨우치는 것을 미리 널리 알리지도 않고서 자기들 멋대로 하도록 방치하고 있으니, 이것이 곧 수령이 태만하고 선한 사람이 일어나지 않는 이유입니다"라며 법을 만들기만 하고 고치기만 하고 방치한 공직자들의 책임을 지적한다.그리고"백성들의 눈귀에 익게 해야 합니다. 그런 뒤에야 백성들이 피해야 할 것을 알게 되고 따라서 법도 시행되는 것입니다"라고 법의 실효성에 관한 법이론을 주장한다.
(2)임금들의 법령홍보기간을 정하는 경우를 보면,
세종임금 27년(1445) 7월5일에는 빨리 시행할 려는 경우는 "속히 온 나라(中外)에 유시(諭示)하여 서울 안은 이달 20일까지, 가까운 도(道)는 8월 초10일까지, 먼 도는 8월 그믐날까지로 하고, 이 뒤부터 범한 자는 바야흐로 이 법에 의하여 시행하라며 공포한 이후 약 보름뒤 서울에서부터 효력을 발생기키며 제일 먼 곳은 서울보다 40일 뒤에 효력을 생기게 하며,세조 7(1461)년 7월 9일에는“지금 반행(頒行)하는 《경국대전(經國大典)》 형전(經國)은, 경중(京中)에서는 약 일주일 뒤 금년 7월 15일, 경기(京畿)도는 서울보다 만 일주일 뒤 23일, 충청도·황해도·강원도는 약 2주일 뒤쯤인 28일, 전라도·경상도·평안도·함길도는 약 한달 뒤 쯤인 8월 13일을 시작으로 하여 준행(遵行)하게 하고, 성종 24(1493)년에는“이제 반포한 《대전속록(大典續錄典)》 안에서 예전대로 준행(遵行)하는 조건(條件)외에 새로 세운 조건은 이달 초이렛날부터 비롯하여 행용(行用)하라며 시행일을 정한다.그리고 좀 긴 홍보기간을 두는 경우로는 ,중종 17(1522)년 2월3일에 신하들이 "시한(時限)을 두는 것을 완화하여 초겨울로 정하는 이유는 ,오래된 폐단을 하루 아침에 갑자기 금단한다면 곤궁한 백성들이 먼저 피해를 받게 될까 싶은 점은 성상께서 백성을 생각(軫念)하시는 바와 같이 약 10개월 이후로 계도기간을 주고, 시한 전에는 그대로 연척(連尺)한 것도 사용하도록 하고 시한이 된 다음에는 일체 법률대로 시행하도록 하소서."라고하니 왕명으로 ,“의논한 일은 모두 아뢴 대로 하라.고 하며 임금이나 신하등은 국민들이 오랬동안 쓰던 잘못된 관행은 서서히 기간을 두어 새법을 적용하는 지혜를 발휘함을 알 수 있다.중종 17년에는 한성부(漢城府)에 말해주어 시한을 정하도록 하고, 대간에게도 보고하여 시행하도록 해야 한다.그리고 정조12년(1788) 10월 3일에는 금령을 시행하는 날짜는 서울은 동짓날을 기한으로 정하므로 서울은 법령공포후 대략 2개월 보름정도 여유를 두고, 여러 도는 실제로 관문(關文)이 도착한 후의 20일을 기한으로 정하라고 하며 백성들이 법을 충분히 알 수 있는 기간을 정함을 알 수 있다.정조 15(1792)?년에는 즉시 시행하기 위해,오늘 새벽으로 시행하는 시점을 설정토록 하라. 이른바 그 서책이 다시 새벽 이후에 적발되는 경우에는 무거운 벌을 시행하되 가장(家長)도 함께 처벌하며 결단코 용서해주지 말도록 하라.이상의 내용을 금석 같은 법전에 기록한 뒤 묘당에서 먼저 오부(五部) 안의 마을에 엄히 밝혀 알리도록 하고 외방(外方)에도 똑같이 반포토록 하라고 한다".
(3)신하들은
연산 9년(1502)에 " 기유년의 승전(왕명)에 의거하여 시행하고,중종 17(1522)년에는 " 오래된 폐단을 하루 아침에 갑자기 금단한다면 곤궁한 백성들이 먼저 피해를 받게 될까 싶어... 따라서 시한(時限)을 두는 것을 완화하여 초겨울로 정하되, 시한 전에는 그대로 연척(連尺)한 것도 사용하도록 하고 시한이 된 다음에는 일체 법률대로 시행하도록 하소서." 라고 하며,광해 3년(1613)에는 "오늘 10월 1일에 시작을 하고 모두 전의 사목대로 패지하도록 알리라는 뜻을 각도와 개성부(開城府)에 형이하는 것이 어떻겠습니까?”라고 하며,태종 7년(1407)에는 위의 두 조목(條目)은 점차적으로 사의(事宜;일이 옳고 알맞음)를 헤아려서 시행하는 것이 어떠합니까?라며 합리적인 방안을 찾아 점차적으로 시행하기를 주장한다.세종10년(1428)에 강경의 법을 10년 동안이나 시행한 뒤 그 경험에 의해서 폐단을 논한 것이니, 그 설(說)이 정당한 것입니다...어느 한 가지에만 치우치거나 폐지하는 것은 옳지 않으니, 마땅히 때에 따라서 번갈아 가며 시행하는 것이 좋겠습니다. 성종 17년(1486)에는 "근래에 연달아 양식이 없어 백성들이 굶주림(飢饉)을 만나 백성들이 저축한 것이 없어서 빚을 짐(負債)을 면치 못하는데...마땅히 풍년이 들어 곡식이 남는 것이 있기를 기다려서 천천히 의논해 시행하도록 하소서".라며 아무리 좋은 법도 백성들이 어려울 때에 부담을 주는 법은 천천히 의논하여 천천히 시행하도록 주장을 한다.연산 9년(1502)에무릇 새로 세운 법 조문은 모두 법 세운 뒤부터 시행하는 것이 통례입니다. 중종 32년(1517)에는 완고하고 어리석은 것이 고질적인 폐단으로 된 백성을 갑자기 다 법대로 다스리면 소요할 듯하니, 우선 그 기한을 늦추어 두루 깨우친 뒤에 시행하는 것이 어떠하겠습니까?라며 시행을 연기하기를 주장하고,중종 32년(1537)에 법을 만든 지 오래되지 않아서 여러 도(諸道)의 백성들에게 두루 유시하여 두루 알게 하지 못하였으므로 금하는 기한을 적당히 늦추어 중외의 서인·천인이 다 알게 하고, 그래도 따르지 않거든 법에 따라 단속하여 금지시키는 것이 어떠하겠습니까.인조 1년(1545)에 수해가 참혹하자 이재민을 구하는 일이 급하게 되어 대단히 큰 법의 시행은 형편상 병행하기 어려웠으므로 내년을 기다려 시행하기를 청한다.숙종 37년(1711)에 명년 정월 이후에 구법(舊法)에 의하여 시행하되, ,, 폐단이 없는가를 보아 연한을 한정하는 한 가지 조항은 다시 의논하여 처리하는 것이 사의(事宜)에 합당합니다.”정조22년(1798)에 양전하는 일에 대해서는 풍년을 기다려서 여쭈어 의논하여 결정(稟定)하여서 거행하겠습니다.정조 23년(1799)에 4, 5년 동안 시행해 보아서 민간에 편리한지의 여부를 자세히 안 다음에 마감의 방도를 다시 의논하여도 늦지 않을 듯합니다"라고 한다
四)법시행의 이론
1)임금
이와같이 조선의 세종임금이나 숙종임금은, 거의 290여년 가까이 법을 세운 뒤부터 보고한 것에 따라 시행해야 하는 이론과,법을 시행하려고 할진대, 모름지기 금석(金石)같이 굳어야 하고 분분히 변경하지 말야야 할 것이며,서양의 로마법에 해당하는 중국의 당라나 형법을 조선왕조에서 시행함에 있어서,《당률》을 따라 시행함이 어떨까. 그것을 의정부와 여러 조(曹)에서 함께 의논하여 아뢰라고 하며 신중한 수입법 시행이론을 의논한다.그리고 혹시 관리(官吏)들이 율문(律文)을 살피지 아니하고 《대전(大典)》 가운데에 사형수에 대해 입에 올려서 의논함(擧論)이 없어서, 문득 국경일이나 큰일이 있을 때 삭망 궂은날 등에 사형을 집행함이 있을까 염려되어, 금후로는 율문을 살피고 고찰해서 시행하도록 하라.”고 하며 공무원들의 철저한 준법정신에 의한 법시행을 명령하며,"백성의 고통이 이보다 심할 수 없는데, 알면서도 제거할 수 없다면 이것이 어찌 백성의 부모된 도리이겠는가? 이후로는 비록 사헌부,사간원에서 임금에게 비판을 해 와도 백성들의 고통과 부모된 지도자인 도리를 하겠다면,내가 비판자들의 의논을 반드시 따르지 않고 결단하여 시행하는 것이 옳겠다고 한다..
또한 그렇게 하면 반드시 (백성들과 나라)에 도움된 바가 있어 과연 이 법을 시행할 수가 있다고 한다.
그러므로 조선왕조의 최고통치자인 임금은 정권유지가 아닌,벡성들을 위한 애민사상,민주주의 사상.준법정신을 구비한 자세로 법령의 시행을 주장함을 알 수 있다.
2)신하들이 주장하는 법령의 효율적인 시행에 관한 이론
대략 25건을 살펴본결과에 의하면 특이하게도 세종 5년(1423)부터 중종 35년(1540)까지약 120여년간은 기본헌법전이나 기존의 법령에 따라 철저하게 시행하는 법적안정성이론이 계속되었고, 명종 8년(1553)이후부터현종 5년(1839)까지약 270여년간 인권보장이나 민주적인 목적에서 백성들로 하여금 피하기 쉽고 범하기 어렵게 하도록 해야 하며, 가난한 백성들을 위해 자세히 살펴서 백성들의 폐단을 구제하고 백성들의 편히하도록 하기 위한 목적에서 법령을 시행하는 이론이 계속됨을 알 수 있었다.
五)법령공포의 실효성을 높이는 기술적인 법시행이론
우리조상들은 500여년 전후부터 벌써 법을 만들어 공포하고 시행을 해도 잘 지켜지지 않는 경우에는(1)점차적으로 일의 마땅함을 헤아려 시행 천천히 조금씩 시행하거나(2)백성들이 원하는가를 물어서 한 고을만 우선 시행해 보거나 (3)경기도가 흉년이 너무 심하면 임금에게 시행해서는 안된다고 건의를 하거나(4)우선 서울부터 시작하여 차차로 취택해서 시행하거나(5)도지사가 있는 관할 고을부터 먼저 시행해 보고 나서 편리하다면 여러 고을에 확대 시행하는 기술과 지혜를 가지고 있다.
1)실효성을 높이는 이론
가)임금
(1)법전을 공무원에게 강습시키고,(2)시행이 가능한 호서지방부터 먼저 시행하고,(3)우선 서울부터 시작하여 차차로 취택해서 사용하고,(4)양주고을부터 시행후 확대함이 타당하고,(5)종위위의 공문이 되지 않도록하여,(6)충분히 강구하여 기어이 실효가 있게 하라고 한다.
예;(4)양주고을부터 시행후 확대함이 타당;정조 22년(1798)에 전교하기를,“ 여러 조항들을 해당 목사에게 내려보내서 시행할 만한 것을 채용하여, 먼저 양주 한 고을에서 시험해 보게 하자는 것은, 경의 말이 옳다....11월30일(기축) 【원전】 47 집 146 면
나)신하
법은 백성들이 지키기 편리한 내용을 시행하고, 백성들이 지키기 원하는 지역에 우선적으로 먼저 실시하여 점차 전국적으로 확대 시행하고,법의 내용은 백성들이 알기 쉽게 수입법은 번역하여 강습을 시키는 등의 방법을 통해 법의 실효성을 높혔으며,(17회),만들어 놓은 법은 우선 권력층인 임금과 임금의 친척부터 고관대작에서 부터 낮은 공무원까지 점차로 순서데로 솔선수범해서 지켜야 백성들이 본을 보고 따라 법을 지키게 되며(7회),흉년가믐이나 백성들의 삶이 넉넉지 않으면 법의 시행을 연기하였으며,이두(俚言)로 중국법을 쉽게 번역하여 관리로 하여금 강습(講習)시키고,일의 마땅함을 헤아리며,자세하고 명백하게 만들어 시행하기 쉽고 백성들의 근심과 한 탄이 저절로 없어지게 하며,형벌이 죄에 합당하게 되면 저절로 시행된다고 한다.
예
(1)부호보다는 백성에게 편리한 법을 시행해야 함 ;우의정 김육이 아뢰기를,효종 원년(1649)에“이는 선혜(宣惠)의 법과 차이가 없습니다. 선혜법은 고상(故相) 이원익(李元翼)이 건의한 것인데 먼저 경기·강원도 두 도에서 실시하고 호서에는 미처 시행하지 못하였습니다. 지금 마땅히 먼저 이 도에서 시험해야 하는데, 삼남(三南충청.전라.경상)에는 부호(富戶재산이 넉넉한 집)가 많습니다. 이 법의 시행을 부호들이 좋아하지 않습니다. 국가에서 영(令)을 시행하는 데 있어서 마땅히 소민(小民양반이외의 사람)들의 바람을 따라야 합니다. 어찌 부호들을 꺼려서 백성들에게 편리한 법을 시행하지 않아서야 되겠습니까.”하고,11월5일(경신)【원전】 35 집 397 면
(2)경기는 흉년이 너무 심하니 또한 아울러 시행하시렵니까(연기를 주장);중종20년(1525)에 호조가 납곡을 정곡(깨끗하게 손질한 곡식)으로 바칠 것과 상평창의 문제점을 호조가 아뢰기를, 그러나 성상께서 시행하고 싶으시다면, 서울 안에만 시행하시렵니까, 경기는 흉년이 너무 심하니 또한 아울러 시행하시렵니까?”
(3)부분시행-충청도만 시행후 다른도에 시행;인조 1년(1623)에 상이 주강에 문정전에서 《논어》를 강하였다. 지사 서성(徐픸)이 아뢰기를, “경기의 선혜청은 당초에는 백성들이 매우 편리하게 여겼으나 지금에 와서는 이미 폐단이 생기고 있습니다. 이제 만약 네 도(道)에 다 시행하였다가 행여나 불편한 일이 생긴다면 참으로 우려할 일입니다. 먼저 충청도에만 시행해 보아서 폐단이 없다는 것을 확인한 뒤에 다른 도에도 시행하는 것이 어떠하겠습니까?”9월12일(기해) 【원전】 33 집 551 면
(4)잘 시행-사대부가 먼저 시작하고, 서울에서 지방까지 차례로 기한을 정해서 차게 하되, 폐단이 생기면 변통;광해 3년(1611)에 원익이 말하기를,“ 절목을 잘 만들어서 시행하는 것이 마땅합니다. 신의 생각으로는, 사대부가 먼저 차고 다니기 시작하고, 서울에서 지방까지 원근에 따라 차례로 기한을 정해서 차게 하되, 만약 폐단이 생기면 그에 따라 변통하여 시행한다면 잘 될 것 같습니다.” 하였다. 10월14일(경진) 【원전】 31 집 654 면
(5)법시행은 귀하고 가까운 자부터 시작;숙종 3년(1677)에 부제학(副提學;홍문관의 정3품) 이당규(李堂揆)가 상소(上疏)하기를,“. 법의 시행은 귀(貴)하고 가까운 자부터 시작해야 하는 것이니, 진실로 공경 대신(公卿大臣)부터 각기 베를 낸다면 비록 지극히 어리석고 미련한 백성이라 하더라도 감히 따르지 않을 수는 없을 것인데, 의견을 달리하여 떼로 일어나 도리어 어리석은 백성으로 하여금 구실을 삼게 하니, 신은 저윽이 애석하게 여깁니다.
(6)풍년이 들 때까지 기다려 시행하면 폐단이 줄어 백성이 쉽게 따름;선조 7년(1574)에 음식을 마련하는 일은 풍년이 드는 때를 기다려 시행하게 한다면 폐단이 많지 않아 백성이 쉽게 따를 것이며, 장차 무너지려는 윤기도 다시 펼 수 있고 이미 야박해진 풍속도 도로 순박하게 할 수 있을 것입니다.
(7)수해로 법시행을 연기;《인조 1년(1623)에 호패법(號牌法)을 시행하려 하다가 결행하지 못하였다. 당시에 조정의 의논이 호패법을 시행하려고 이미 관청을 설치하고 사목(事目)을 심사해 정하였었다. 그런데 이때에 이르러 수해가 참혹하자 이재민을 구하는 일이 급하게 되어 대단히 큰 법의 시행은 형편상 병행하기 어려웠으므로 내년을 기다려 시행하기를 청하자 따랐다.7월9일(정유)【원전】 33 집 541 면
五).법령시행에 대한 책임;
(1)세조 2년(1456)에 임금이 8도관찰사들에게 유서를 내리며 말하기를"... 만일 한 사람이라도 알지 못하는 자가 있으면 경들이 그 책임을 져야 한다".
(2)사목불거행 수령처벌:정종 7년(1783)에 각 고을 수령(守令)들이 만일에 혹시라도 사목(事目)을 위반하여 잘 거행하지 않았으면, 경청(京廳)의 사례대로 도신(道臣관찰사)이 장문(狀聞임금에게 알림)하여 논죄(論罪죄의 성립이나 경중을 논함)해야 하고, 수의(繡衣암행어사)가 염탐(廉探사정이나 비밀을 몰래 알아냄)할 적에도 일체로 적발하여 되도록 무겁게 감처(勘處심리하여 처단)해야 한다.】
六) 결어
법은 헌법이나 법률상의 입법권한을 위임받은 입법권자인 국회의원(3-4천종류의 법률을 만들고 고침)이나,행정부 공무원이나 자치단체의 장과 의회의원(7만수천종의 법령자치법규를 만들고 고침)들이 입법을 하고 법개정을 하지만,정작 그 법령을 지키고 처벌받고 고통을 받는 것은 국민들이다.그러므로 국민들이 법을 잘 알고 실천할 수 있는 충분한 홍보기간과 방법을 만들어 공직자들이 노력을 해 왔으며,법을 만들때에 백성들에게 피해와 불편이 가지 않도록 수년간의 노력도 아끼지 않으며,아무리 잘 만든 백성들을 위한 법이라도,새로운 법인 경우에는 흉년가믐이나 환란같은 어려운 시기에는 법의 시행을 연기하거나 부분적인 지역에 시험적으로 시행함은 물론이며, 그 부작용을 최소화 화여 전국적으로 확대 시행하는 법문화의 지혜와 경험을 본 받아야 한다고 생각된다.
요즈음의 우리 공동체의 의약분업의 시행에 관한 비판과 저항과 혼란에 대해 조선왕조 실록상의 우리 조상들의 5백여년간의 법시행이론을 살펴본 논문을 사법행정 9,10.11월호에 게재발표하고 있으며 발표할 원고를 송고했다.그동안 너무 시간이 걸리므로 그 논문중의 간략한 초록만 먼저 소개하여,500여년의 법문화를 가졌던 조상들의 법이론을 통해 50여년밖에 안된 우리 공동체의 법령의 시행에 관한 지혜로 삼고자 간단히 소개하기로 한다.
一)법령홍보 대상
서울은 물론이고 두매산골 골짜기에 사는 백성이나 심지어 소경에게 까지도 알리도록 한다.
예;(1)궁촌벽항의 우부우부 소경에게 알리도록:세조 2년(1456)에 팔도 관찰사에게 왕명을 내리기(諭示)하를, “지금 보내는 백성을 깨우치는 왕명(諭書)을 읍문(邑門)에 새기어 방문을 붙여서 널이 알게(榜示)하고, 또 속히 간행하여 사면 경내(境內)의 아주 외딴 시골(窮村)·두매 마을(벽항僻巷).어리석은 남녀(愚夫愚婦), 심지어 소경까지라도 두루 알지 않음이 없게 하라”
(2)제도의 시골백성과 서울의 여염사람에게;중종 16년(1521)에 전교하기를,“처녀를 뽑아간다는 것은 부실한 말이라는 것으로 즉시 팔도(諸道)에 유시하여, 시골 백성들에게 모두 확실히 알게 해야 한다. 또 서울이라 하더라도 일반 백성들의 마을(여염閭閻)에 있는 사람들이 모두 다 알 수야 없지 않겠느냐? 그러니 방문을 내걸어 백성들에게 타이르도록 하라..”하였다.
二)법령게시장소
서울과 전국을 대상으로 관청문을 중심으로 다양하게 알린다
1)서울
(1)광화문밖-도성문-종루등에 문판으로 게시하거나 (2)인정문밖에 문무과의 방을 게시하거나 (3)문과합격자를 인정전에 게시하거나(4)법령을 대궐문에 걸어두는 규례로 하거나(5)법령을 대궐문에 게시한다.
(1)수교를 광화문밖-도성문-종루등에 글판을 걸어서 알도록 함;세종11년(1429) 사헌부에서 계하기를,“대소의 인원(人員)들이 혹 해마다의 수교(受敎;왕명)를 알지 못하여 법을 범하는 자가 아주 많사오니, 청컨대 금령의 조문을 요약하여 글판을 만들어서 광화문 밖과 도성의 각 문과 종루(鐘樓) 등지에 걸어서 다 알게 하소서
2)지방행정구역
(1)읍문.도의 관문(관청의 문).벽에 게시.도내의 열(여러고을)읍.향교(지방고을에 있는 문묘와 이에 소속된 학교)..각향교등에 게시한다.
3)전국각 지역
(1)황해도 큰 길거리.원우(院宇;역과 역사이에 있던 공무언과 일반 여행객도 묵을 수 있던 국영여관)나,깊은 산 사찰이나 (2)궁촌,벽항이나 (3)나루터 및 요로(긴요한 도로)나 (4)각문과 나루터 및 (5)사찰입구나 (6)東江과 各島에 게시한다;
三)법령시행
법을 만들어 놓고 시행을 하기에 앞서 백성들에게 엄청난 불편과 민원이 생길것을 염려하여 시험시행과 부분적인 시행과 높은 공직자나 권력층의 솔선수범을 통해 법의 확대 시행과 효률성을 도모한다.
(1)시험적 시행
조선왕조에서는 1450년부터 법령을 남부지방인 하삼도(下三道)에 시행한다고 하여 그것을 시험하려고 한다면, 이른바 시험이란 것은 수년(數年) 사이에 있을 뿐이라며 법령을 시행함에 시험적으로 제한된 지역에만 수년간 시행해보는 지혜와 법문화를 가지고 있었음을 알 수 있다.너 넓게는 "만약 법을 좋다고 여긴다면 모름지기 5도(道)에서도 또한 이 법을 시행하여 한 시대의 법령 이루게 하심이 신의 지극한 소원입니다"라고 한다.그리고 기존의 법령과 다른 제도를 시행할 경우에는, 법령을 바로잡은 뒤로 4, 5년 동안 시행해 보아서 민간에 편리한지의 여부를 자세히 안 다음에 마감의 방도를 다시 의논하여도 늦지 않을 듯합니다라며 법의 시행함에 있어서 가장 중요한 것은 일상생활을 하는 국민들에게 편리함을 자세히 알고난 다음에 또 의논하여 확실한 시행을 의논해도 늦지 않다고 주장한다.또한 새로 만든 법은 누구든지 초등학교에서 처음으로 구구단을 외듯이 ",반드시 선한 말과 선한 행동이 견문을 통해서 얻은 지식(見聞)에 익은 다음에야 분발할 것을 생각할 수 있는 것이므로 국가에서 백성을 깨우치는 것을 미리 널리 알리지도 않고서 자기들 멋대로 하도록 방치하고 있으니, 이것이 곧 수령이 태만하고 선한 사람이 일어나지 않는 이유입니다"라며 법을 만들기만 하고 고치기만 하고 방치한 공직자들의 책임을 지적한다.그리고"백성들의 눈귀에 익게 해야 합니다. 그런 뒤에야 백성들이 피해야 할 것을 알게 되고 따라서 법도 시행되는 것입니다"라고 법의 실효성에 관한 법이론을 주장한다.
(2)임금들의 법령홍보기간을 정하는 경우를 보면,
세종임금 27년(1445) 7월5일에는 빨리 시행할 려는 경우는 "속히 온 나라(中外)에 유시(諭示)하여 서울 안은 이달 20일까지, 가까운 도(道)는 8월 초10일까지, 먼 도는 8월 그믐날까지로 하고, 이 뒤부터 범한 자는 바야흐로 이 법에 의하여 시행하라며 공포한 이후 약 보름뒤 서울에서부터 효력을 발생기키며 제일 먼 곳은 서울보다 40일 뒤에 효력을 생기게 하며,세조 7(1461)년 7월 9일에는“지금 반행(頒行)하는 《경국대전(經國大典)》 형전(經國)은, 경중(京中)에서는 약 일주일 뒤 금년 7월 15일, 경기(京畿)도는 서울보다 만 일주일 뒤 23일, 충청도·황해도·강원도는 약 2주일 뒤쯤인 28일, 전라도·경상도·평안도·함길도는 약 한달 뒤 쯤인 8월 13일을 시작으로 하여 준행(遵行)하게 하고, 성종 24(1493)년에는“이제 반포한 《대전속록(大典續錄典)》 안에서 예전대로 준행(遵行)하는 조건(條件)외에 새로 세운 조건은 이달 초이렛날부터 비롯하여 행용(行用)하라며 시행일을 정한다.그리고 좀 긴 홍보기간을 두는 경우로는 ,중종 17(1522)년 2월3일에 신하들이 "시한(時限)을 두는 것을 완화하여 초겨울로 정하는 이유는 ,오래된 폐단을 하루 아침에 갑자기 금단한다면 곤궁한 백성들이 먼저 피해를 받게 될까 싶은 점은 성상께서 백성을 생각(軫念)하시는 바와 같이 약 10개월 이후로 계도기간을 주고, 시한 전에는 그대로 연척(連尺)한 것도 사용하도록 하고 시한이 된 다음에는 일체 법률대로 시행하도록 하소서."라고하니 왕명으로 ,“의논한 일은 모두 아뢴 대로 하라.고 하며 임금이나 신하등은 국민들이 오랬동안 쓰던 잘못된 관행은 서서히 기간을 두어 새법을 적용하는 지혜를 발휘함을 알 수 있다.중종 17년에는 한성부(漢城府)에 말해주어 시한을 정하도록 하고, 대간에게도 보고하여 시행하도록 해야 한다.그리고 정조12년(1788) 10월 3일에는 금령을 시행하는 날짜는 서울은 동짓날을 기한으로 정하므로 서울은 법령공포후 대략 2개월 보름정도 여유를 두고, 여러 도는 실제로 관문(關文)이 도착한 후의 20일을 기한으로 정하라고 하며 백성들이 법을 충분히 알 수 있는 기간을 정함을 알 수 있다.정조 15(1792)?년에는 즉시 시행하기 위해,오늘 새벽으로 시행하는 시점을 설정토록 하라. 이른바 그 서책이 다시 새벽 이후에 적발되는 경우에는 무거운 벌을 시행하되 가장(家長)도 함께 처벌하며 결단코 용서해주지 말도록 하라.이상의 내용을 금석 같은 법전에 기록한 뒤 묘당에서 먼저 오부(五部) 안의 마을에 엄히 밝혀 알리도록 하고 외방(外方)에도 똑같이 반포토록 하라고 한다".
(3)신하들은
연산 9년(1502)에 " 기유년의 승전(왕명)에 의거하여 시행하고,중종 17(1522)년에는 " 오래된 폐단을 하루 아침에 갑자기 금단한다면 곤궁한 백성들이 먼저 피해를 받게 될까 싶어... 따라서 시한(時限)을 두는 것을 완화하여 초겨울로 정하되, 시한 전에는 그대로 연척(連尺)한 것도 사용하도록 하고 시한이 된 다음에는 일체 법률대로 시행하도록 하소서." 라고 하며,광해 3년(1613)에는 "오늘 10월 1일에 시작을 하고 모두 전의 사목대로 패지하도록 알리라는 뜻을 각도와 개성부(開城府)에 형이하는 것이 어떻겠습니까?”라고 하며,태종 7년(1407)에는 위의 두 조목(條目)은 점차적으로 사의(事宜;일이 옳고 알맞음)를 헤아려서 시행하는 것이 어떠합니까?라며 합리적인 방안을 찾아 점차적으로 시행하기를 주장한다.세종10년(1428)에 강경의 법을 10년 동안이나 시행한 뒤 그 경험에 의해서 폐단을 논한 것이니, 그 설(說)이 정당한 것입니다...어느 한 가지에만 치우치거나 폐지하는 것은 옳지 않으니, 마땅히 때에 따라서 번갈아 가며 시행하는 것이 좋겠습니다. 성종 17년(1486)에는 "근래에 연달아 양식이 없어 백성들이 굶주림(飢饉)을 만나 백성들이 저축한 것이 없어서 빚을 짐(負債)을 면치 못하는데...마땅히 풍년이 들어 곡식이 남는 것이 있기를 기다려서 천천히 의논해 시행하도록 하소서".라며 아무리 좋은 법도 백성들이 어려울 때에 부담을 주는 법은 천천히 의논하여 천천히 시행하도록 주장을 한다.연산 9년(1502)에무릇 새로 세운 법 조문은 모두 법 세운 뒤부터 시행하는 것이 통례입니다. 중종 32년(1517)에는 완고하고 어리석은 것이 고질적인 폐단으로 된 백성을 갑자기 다 법대로 다스리면 소요할 듯하니, 우선 그 기한을 늦추어 두루 깨우친 뒤에 시행하는 것이 어떠하겠습니까?라며 시행을 연기하기를 주장하고,중종 32년(1537)에 법을 만든 지 오래되지 않아서 여러 도(諸道)의 백성들에게 두루 유시하여 두루 알게 하지 못하였으므로 금하는 기한을 적당히 늦추어 중외의 서인·천인이 다 알게 하고, 그래도 따르지 않거든 법에 따라 단속하여 금지시키는 것이 어떠하겠습니까.인조 1년(1545)에 수해가 참혹하자 이재민을 구하는 일이 급하게 되어 대단히 큰 법의 시행은 형편상 병행하기 어려웠으므로 내년을 기다려 시행하기를 청한다.숙종 37년(1711)에 명년 정월 이후에 구법(舊法)에 의하여 시행하되, ,, 폐단이 없는가를 보아 연한을 한정하는 한 가지 조항은 다시 의논하여 처리하는 것이 사의(事宜)에 합당합니다.”정조22년(1798)에 양전하는 일에 대해서는 풍년을 기다려서 여쭈어 의논하여 결정(稟定)하여서 거행하겠습니다.정조 23년(1799)에 4, 5년 동안 시행해 보아서 민간에 편리한지의 여부를 자세히 안 다음에 마감의 방도를 다시 의논하여도 늦지 않을 듯합니다"라고 한다
四)법시행의 이론
1)임금
이와같이 조선의 세종임금이나 숙종임금은, 거의 290여년 가까이 법을 세운 뒤부터 보고한 것에 따라 시행해야 하는 이론과,법을 시행하려고 할진대, 모름지기 금석(金石)같이 굳어야 하고 분분히 변경하지 말야야 할 것이며,서양의 로마법에 해당하는 중국의 당라나 형법을 조선왕조에서 시행함에 있어서,《당률》을 따라 시행함이 어떨까. 그것을 의정부와 여러 조(曹)에서 함께 의논하여 아뢰라고 하며 신중한 수입법 시행이론을 의논한다.그리고 혹시 관리(官吏)들이 율문(律文)을 살피지 아니하고 《대전(大典)》 가운데에 사형수에 대해 입에 올려서 의논함(擧論)이 없어서, 문득 국경일이나 큰일이 있을 때 삭망 궂은날 등에 사형을 집행함이 있을까 염려되어, 금후로는 율문을 살피고 고찰해서 시행하도록 하라.”고 하며 공무원들의 철저한 준법정신에 의한 법시행을 명령하며,"백성의 고통이 이보다 심할 수 없는데, 알면서도 제거할 수 없다면 이것이 어찌 백성의 부모된 도리이겠는가? 이후로는 비록 사헌부,사간원에서 임금에게 비판을 해 와도 백성들의 고통과 부모된 지도자인 도리를 하겠다면,내가 비판자들의 의논을 반드시 따르지 않고 결단하여 시행하는 것이 옳겠다고 한다..
또한 그렇게 하면 반드시 (백성들과 나라)에 도움된 바가 있어 과연 이 법을 시행할 수가 있다고 한다.
그러므로 조선왕조의 최고통치자인 임금은 정권유지가 아닌,벡성들을 위한 애민사상,민주주의 사상.준법정신을 구비한 자세로 법령의 시행을 주장함을 알 수 있다.
2)신하들이 주장하는 법령의 효율적인 시행에 관한 이론
대략 25건을 살펴본결과에 의하면 특이하게도 세종 5년(1423)부터 중종 35년(1540)까지약 120여년간은 기본헌법전이나 기존의 법령에 따라 철저하게 시행하는 법적안정성이론이 계속되었고, 명종 8년(1553)이후부터현종 5년(1839)까지약 270여년간 인권보장이나 민주적인 목적에서 백성들로 하여금 피하기 쉽고 범하기 어렵게 하도록 해야 하며, 가난한 백성들을 위해 자세히 살펴서 백성들의 폐단을 구제하고 백성들의 편히하도록 하기 위한 목적에서 법령을 시행하는 이론이 계속됨을 알 수 있었다.
五)법령공포의 실효성을 높이는 기술적인 법시행이론
우리조상들은 500여년 전후부터 벌써 법을 만들어 공포하고 시행을 해도 잘 지켜지지 않는 경우에는(1)점차적으로 일의 마땅함을 헤아려 시행 천천히 조금씩 시행하거나(2)백성들이 원하는가를 물어서 한 고을만 우선 시행해 보거나 (3)경기도가 흉년이 너무 심하면 임금에게 시행해서는 안된다고 건의를 하거나(4)우선 서울부터 시작하여 차차로 취택해서 시행하거나(5)도지사가 있는 관할 고을부터 먼저 시행해 보고 나서 편리하다면 여러 고을에 확대 시행하는 기술과 지혜를 가지고 있다.
1)실효성을 높이는 이론
가)임금
(1)법전을 공무원에게 강습시키고,(2)시행이 가능한 호서지방부터 먼저 시행하고,(3)우선 서울부터 시작하여 차차로 취택해서 사용하고,(4)양주고을부터 시행후 확대함이 타당하고,(5)종위위의 공문이 되지 않도록하여,(6)충분히 강구하여 기어이 실효가 있게 하라고 한다.
예;(4)양주고을부터 시행후 확대함이 타당;정조 22년(1798)에 전교하기를,“ 여러 조항들을 해당 목사에게 내려보내서 시행할 만한 것을 채용하여, 먼저 양주 한 고을에서 시험해 보게 하자는 것은, 경의 말이 옳다....11월30일(기축) 【원전】 47 집 146 면
나)신하
법은 백성들이 지키기 편리한 내용을 시행하고, 백성들이 지키기 원하는 지역에 우선적으로 먼저 실시하여 점차 전국적으로 확대 시행하고,법의 내용은 백성들이 알기 쉽게 수입법은 번역하여 강습을 시키는 등의 방법을 통해 법의 실효성을 높혔으며,(17회),만들어 놓은 법은 우선 권력층인 임금과 임금의 친척부터 고관대작에서 부터 낮은 공무원까지 점차로 순서데로 솔선수범해서 지켜야 백성들이 본을 보고 따라 법을 지키게 되며(7회),흉년가믐이나 백성들의 삶이 넉넉지 않으면 법의 시행을 연기하였으며,이두(俚言)로 중국법을 쉽게 번역하여 관리로 하여금 강습(講習)시키고,일의 마땅함을 헤아리며,자세하고 명백하게 만들어 시행하기 쉽고 백성들의 근심과 한 탄이 저절로 없어지게 하며,형벌이 죄에 합당하게 되면 저절로 시행된다고 한다.
예
(1)부호보다는 백성에게 편리한 법을 시행해야 함 ;우의정 김육이 아뢰기를,효종 원년(1649)에“이는 선혜(宣惠)의 법과 차이가 없습니다. 선혜법은 고상(故相) 이원익(李元翼)이 건의한 것인데 먼저 경기·강원도 두 도에서 실시하고 호서에는 미처 시행하지 못하였습니다. 지금 마땅히 먼저 이 도에서 시험해야 하는데, 삼남(三南충청.전라.경상)에는 부호(富戶재산이 넉넉한 집)가 많습니다. 이 법의 시행을 부호들이 좋아하지 않습니다. 국가에서 영(令)을 시행하는 데 있어서 마땅히 소민(小民양반이외의 사람)들의 바람을 따라야 합니다. 어찌 부호들을 꺼려서 백성들에게 편리한 법을 시행하지 않아서야 되겠습니까.”하고,11월5일(경신)【원전】 35 집 397 면
(2)경기는 흉년이 너무 심하니 또한 아울러 시행하시렵니까(연기를 주장);중종20년(1525)에 호조가 납곡을 정곡(깨끗하게 손질한 곡식)으로 바칠 것과 상평창의 문제점을 호조가 아뢰기를, 그러나 성상께서 시행하고 싶으시다면, 서울 안에만 시행하시렵니까, 경기는 흉년이 너무 심하니 또한 아울러 시행하시렵니까?”
(3)부분시행-충청도만 시행후 다른도에 시행;인조 1년(1623)에 상이 주강에 문정전에서 《논어》를 강하였다. 지사 서성(徐픸)이 아뢰기를, “경기의 선혜청은 당초에는 백성들이 매우 편리하게 여겼으나 지금에 와서는 이미 폐단이 생기고 있습니다. 이제 만약 네 도(道)에 다 시행하였다가 행여나 불편한 일이 생긴다면 참으로 우려할 일입니다. 먼저 충청도에만 시행해 보아서 폐단이 없다는 것을 확인한 뒤에 다른 도에도 시행하는 것이 어떠하겠습니까?”9월12일(기해) 【원전】 33 집 551 면
(4)잘 시행-사대부가 먼저 시작하고, 서울에서 지방까지 차례로 기한을 정해서 차게 하되, 폐단이 생기면 변통;광해 3년(1611)에 원익이 말하기를,“ 절목을 잘 만들어서 시행하는 것이 마땅합니다. 신의 생각으로는, 사대부가 먼저 차고 다니기 시작하고, 서울에서 지방까지 원근에 따라 차례로 기한을 정해서 차게 하되, 만약 폐단이 생기면 그에 따라 변통하여 시행한다면 잘 될 것 같습니다.” 하였다. 10월14일(경진) 【원전】 31 집 654 면
(5)법시행은 귀하고 가까운 자부터 시작;숙종 3년(1677)에 부제학(副提學;홍문관의 정3품) 이당규(李堂揆)가 상소(上疏)하기를,“. 법의 시행은 귀(貴)하고 가까운 자부터 시작해야 하는 것이니, 진실로 공경 대신(公卿大臣)부터 각기 베를 낸다면 비록 지극히 어리석고 미련한 백성이라 하더라도 감히 따르지 않을 수는 없을 것인데, 의견을 달리하여 떼로 일어나 도리어 어리석은 백성으로 하여금 구실을 삼게 하니, 신은 저윽이 애석하게 여깁니다.
(6)풍년이 들 때까지 기다려 시행하면 폐단이 줄어 백성이 쉽게 따름;선조 7년(1574)에 음식을 마련하는 일은 풍년이 드는 때를 기다려 시행하게 한다면 폐단이 많지 않아 백성이 쉽게 따를 것이며, 장차 무너지려는 윤기도 다시 펼 수 있고 이미 야박해진 풍속도 도로 순박하게 할 수 있을 것입니다.
(7)수해로 법시행을 연기;《인조 1년(1623)에 호패법(號牌法)을 시행하려 하다가 결행하지 못하였다. 당시에 조정의 의논이 호패법을 시행하려고 이미 관청을 설치하고 사목(事目)을 심사해 정하였었다. 그런데 이때에 이르러 수해가 참혹하자 이재민을 구하는 일이 급하게 되어 대단히 큰 법의 시행은 형편상 병행하기 어려웠으므로 내년을 기다려 시행하기를 청하자 따랐다.7월9일(정유)【원전】 33 집 541 면
五).법령시행에 대한 책임;
(1)세조 2년(1456)에 임금이 8도관찰사들에게 유서를 내리며 말하기를"... 만일 한 사람이라도 알지 못하는 자가 있으면 경들이 그 책임을 져야 한다".
(2)사목불거행 수령처벌:정종 7년(1783)에 각 고을 수령(守令)들이 만일에 혹시라도 사목(事目)을 위반하여 잘 거행하지 않았으면, 경청(京廳)의 사례대로 도신(道臣관찰사)이 장문(狀聞임금에게 알림)하여 논죄(論罪죄의 성립이나 경중을 논함)해야 하고, 수의(繡衣암행어사)가 염탐(廉探사정이나 비밀을 몰래 알아냄)할 적에도 일체로 적발하여 되도록 무겁게 감처(勘處심리하여 처단)해야 한다.】
六) 결어
법은 헌법이나 법률상의 입법권한을 위임받은 입법권자인 국회의원(3-4천종류의 법률을 만들고 고침)이나,행정부 공무원이나 자치단체의 장과 의회의원(7만수천종의 법령자치법규를 만들고 고침)들이 입법을 하고 법개정을 하지만,정작 그 법령을 지키고 처벌받고 고통을 받는 것은 국민들이다.그러므로 국민들이 법을 잘 알고 실천할 수 있는 충분한 홍보기간과 방법을 만들어 공직자들이 노력을 해 왔으며,법을 만들때에 백성들에게 피해와 불편이 가지 않도록 수년간의 노력도 아끼지 않으며,아무리 잘 만든 백성들을 위한 법이라도,새로운 법인 경우에는 흉년가믐이나 환란같은 어려운 시기에는 법의 시행을 연기하거나 부분적인 지역에 시험적으로 시행함은 물론이며, 그 부작용을 최소화 화여 전국적으로 확대 시행하는 법문화의 지혜와 경험을 본 받아야 한다고 생각된다.
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